摘要:现行宪法对宪法修正议案的提出和表决做了明确的规范,但是,有关条文仍有仔细推敲的余地。本文针对宪法文本中不周全之处和修宪实践中显露出的问题,提出了完善我国修宪程序的一些设想。

关键词:宪法　　修宪　　修宪程序


修宪程序是一种特殊的创造宪法秩序的机制,一种介于道德和武力之间的创造、维护或恢复宪法秩序的特殊过程。它的特点是普遍、明确、公平、精巧、客观,并不断地被注入民主和科学的内容。没有这样一种程序,或者虽然有这样一种程序但其存在只是一种点缀或摆设而缺乏系统地、经常地、强制地使用,那么,修宪程序所能产生的诸多良好的社会效益、政治效益,自然难以体现出来,宪法秩序的存在和实现更是不可想像的。


一


科学的修宪程序规则具有客观规律性,而要让它有效地规范修宪主体①的修宪行为,就应当尽可能地使其上升为一定的法律规范,将客观的规律性转化为国家的强制性,使之成为修宪过程中必须遵循的行为准则,以赋予修宪行为以科学、稳定、合理的形式,并为修宪结果的科学性、合理性创造条件。如前所述,几乎所有的成文宪法国家,都在其宪法典中对宪法修改程序中的一些基本问题作了全面系统的规定。这些程序性规则历经时间的涤荡,积淀于各国的宪政制度之中,凝炼为系统的、稳定的规范体系,成为维护宪法秩序、进而保障各项宪法规范的科学、公正所不可或缺的前提条件。当然,我们不能仅仅停留在对已经规范化了的、表现在文字上的修宪程序作静态描述,或者只对参与修宪程序的各主体之权能,按照修宪过程的发展顺序一一加以排列、徘徊于过程的整体分解之上,而应该把对修宪程序的研究推进到对修宪行为的动态分析之中,把修宪活动当作一项复杂的系统工程来看待,自觉地从整体的、全局的意义上来对待每一个修宪行为。


从动态上看,修宪程序表现为修宪主体以变动宪法为目标的一系列连续的修宪行为所组成的修宪过程。在这一过程中,修宪主体首先要发现问题,认识到对某些宪法条款进行变动的必要性,从而产生修宪的目的与动机,形成修宪意图,然后寻找能够有效地实现修宪意图的各种可能的法律调整方式,进而对各种调整方式按照法定的步骤和方式进行分析评价、对比优选,再将优选的调整方式拟定为现实的宪法条款,这样,宪法的修改过程便告结束。因此,修宪实际上是一个复杂的决策过程,它以统治阶段的意志和利益为价值准则,由一系列连续发展的修宪行为所组成,在社会合力错综复杂的矛盾和对抗关系中完成。


可以说,修宪程序就是静态和动态的统一,二者相互依存,不可分割。相对稳定的静态结构是修宪行为存在和发展的前提条件;任何已形成的修宪程序结构都预先决定着各修宪行为及修宪行为各要素在整个过程中的地位、性质和功能。因此,要使修宪行为有效地发挥功能,首先就需要一套健全合理的规范化的静态结构。


就规范层面而言,我国1982年宪法对修宪程序作了比较全面的规定,即“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过”。这一规定对于宪法修改程序中的两个核心问题———宪法修正案议案的提出和表决———作了明确的规范,使人们对于修宪程序的特殊性和严肃性有了清晰的认识。但是,该规定仍有值得推敲的地方:


首先,“宪法的修改,由……提议”,不如改为“宪法修正案议案(或修正宪法的议案),由……提出”。因为,“提议”不是一个法律概念,提议的主体并不要求是法定的,任何机关、组织、公民都可以提议修改宪法,而且,事实上我国一直是由中共中央提出修宪建议的。但这种提议与提出正式的宪法修正案议案是两回事,后者只能由特定的主体即全国人大常委会或一定数量的全国人大代表按照法定的程序和方式提出。


其次,对于宪法的审议程序没有作出专门规定。实践中,虽然可以比照法律的审议程序进行,但是,仍有一些技术性问题无法解决。例如,对于宪法修正案草案,“各代表团提出的审议意见由有关工作机构整理后,没有一个法定的有权机构进行研究(法律案是由法律委员会根据代表的审议意见进行统一审议),所以各代表团提出的审议意见不论是否有益、可取,都无法被采纳。显然,这是不利于充分发扬民主、集思广益的。”②


第三,公布是修宪程序中的重要一环,也是宪法修正案生效的必要条件;它在修宪程序中具有独立的地位和价值,从政治角度看,成文宪法的公布首先是对权力行使者不信任的物化形式,是为了保护人民的权利不受肆意地侵犯,是对权力掌有者的种种私欲、情绪波动等等不规则因素的限制;从法律角度看,任何宪法修正案未经公布或公布的形式要件有欠缺,都不应当生效,更谈不上贯彻实施的问题。只有经过公布,修宪的全过程才告结束;从程序角度看,如果说起草、审议、表决等阶段是修宪工作量的积累的话,那么,公布便是修宪工作质的飞跃,是宪法修正案议案成为实在的宪法规范的关键一跃。但是,我国宪法对修宪程序中的公布问题未作任何规定,虽然实践中的惯例(即由全国人大主席团以全国人大公告的形式公布宪法修正案)可以弥补立法上的空白,但这毕竟是一个缺憾。


第四,关于修改宪法的方式,在我国的修宪实践中曾有过不同的作法。1979年和1980年修改宪法采用的方式是:关于修正(改)宪法某些规定的决议。1988年修宪则开始采用宪法修正案的形式,1993年和1999年修宪继续沿用这种形式。这标志着我国宪法修改方式与国际惯例的接轨。然而,这方面并不是不存在值得改进之处。1993年和1999年的修宪说明都要求在出版的文本中按修正案把原文改过来。其实,如果采用修正案的形式,就没必要“按修正案把原文改过来”。因为,修正案一经通过就自然成为原法的有机组成部分而始终与原法相伴随,是原法的具体条文。如果还要按修正案把原文改过来,那么修正案就没有一直存在的必要;原文改过之后,修正案也就失去了继续存在的意义。而且,如果要按修正案把原文改过来的话,就必须对宪法重新公布,在修宪机关并没有按修正案对宪法文本作相应的修正并重新公布的情况下,要求出版机构对宪法正文作相应的修改并出版发行,这是说不通的,其权力根据何在?此外,“修宪说明”只是提案机关或者起草主体对有关问题所作的一种解释,并不具有法律效力,它能否对宪法修改的方式作出规定或要求,这是值得研究的。事实上,1993年修宪之后,大多数正式出版的宪法文本都只是收入了修正案,并没有按修正案把原文改过来。


对于上述问题最好能专门通过宪法修正案加以解决。当然,问题的关键还不在于修宪程序的静态结构存在上述种种缺陷,更重要的是在修宪实践中这套静态的程序规则并没有真正有效地运转起来并体现出程序设置的内在精神和价值要求,存在着程序虚置的现象。


在我国,宪法的历次修改都是直接在党的领导下进行的。党在修宪过程中所发挥的领导作用,是以党和人民利益的一致性、党的方针路线的正确性及其崇高的政治威信为前提的。在我国,修宪实质上是党的主张与人民意志的统一,是把中国共产党所集中表达的人民的共同意志和根本利益通过法定程序变成国家意志,从而取得一体遵守的最高法律效力的过程。同时,党员代表在修宪机关的人员构成中占有绝对多数,从而为中国共产党在修宪工作中发挥领导作用提供了组织保证。


但现在存在的问题是,虽然我们已经非常注意修宪过程中的形式合法性问题,即中共中央只提出修宪的建议,③这比原来由中共中央直接向全国人大提请审议有了很大进步。④但是,修宪程序自身的价值内涵还没有完全体现出来,程序的规范、约束、过滤作用并没有得到有效的发挥;宪法能否被修改以及如何修改,实际上是在法定的修宪程序之外被决定的,修宪机关日后的审议和表决基本上是履行一下手续而已。1982年宪法颁布以来的三次修改都是由中共中央提出修改建议,经全国人大常委会讨论后,提出宪法修正案草案,提请全国人大审议通过。“全国人大在审议过程中,虽然各代表团也提出了一些要求进一步补充、完善的意见,但通过的修正案都与草案一字不差。”⑤这固然主要是由于在草案形成过程中,党中央高瞻远瞩,同时又非常注意广泛征求各方面意见,因而草案本身比较成熟、完善所致,但是,这的确反映了法定修宪机关的实际地位与宪法地位存在着一定的距离,也说明法定的修宪程序设置在一定程度上是一种可有可无的东西。


修宪程序的虚置,必然导致宪法修改的泛化。因为程序可以起到一种过滤作用,将那些不合适的修宪案消灭在程序阶段。在严格、公正的程序规则之下,通过辩论和反复交涉,宪法修正案实际上在不断受到否认的锤炼和严格的审查,这样能够使其缺点暴露无遗,并有助于避免匆忙作出抉择,也有助于产生没有同样缺点的方案。既然程序的约束力和强制性是如此软弱无力,修宪主体(包括事实上的修宪主体)也就难以意识到修宪程序的存在会给自己的权力行为(或准权力行为)带来什么不方便或障碍,也就难以做到慎之又慎。当然,这也就难以避免宪法过于频繁地修改,即使这种修改是不必要的、不合适的。而宪法修改的泛化又必然会损害宪法规范所应具备的最起码的稳定性和权威性。因为真正的权威并不单纯取决于国家的物质性制裁,更依赖于主体的内心确信与承认。而宪法规范具备最低限度的稳定性,则是人们敬仰宪法的一个必备前提。“法律的发展越是不易觉察,人们就越是对它肃然起敬。”⑥斯言值得我们回味!此外,一味强调把党的政策上升为宪法条文,甚至将党的机构的意见作为启动修宪程序的唯一根据,或者这种意见完全决定了宪法修改的命运,就有可能为宪法的频繁变动埋下伏笔。因为,在一般情况下,中央的建议就是党的方针、政策的反映;而在社会大变革时期,党的方针政策肯定要随着形势的发展而不断地变化、调整。显然,如果仅仅把宪法规范看作是党的政策的定型化、条文化,那么,随着党的政策的调整而不断地修改宪法便势所难免。


二


从根本上讲,完善我国的修宪程序,主要不在于规范层面,而在于事实领域。静态的程序规则如果长期形同虚设,势必会造成人们对体制的冷漠。如何在程序内的因素与程序外的因素之间寻找一个恰当的平衡点,使二者有机地结合起来,是我们在理论上和制度上都必须予以足够重视的一个重大的宪政课题。在这方面,笔者谈几点看法:


（一）改进党对修宪工作的领导方式。从宏观上看,修宪过程总是置身于特定国家的社会政治经济制度之中,同一制度的其它部分不能不对其产生影响。作为国家制度的形式载体,它首先要受到国家本质和形式的决定与制约;作为上层建筑的组成部分,它归根到底要受社会存在和发展的制约,特别是经济关系的决定;作为一定的社会文化的反映和表现,它要受到整个社会文化传统和法律意识的影响;作为统治阶级意志的体现,在阶级对抗社会中,它要受到阶级斗争、社会革命等因素的影响和制约;在阶级矛盾不是社会的主要矛盾的情况下,它要受到社会力量对比关系的影响。但是,上述因素多为社会自发的因素,它们要成为修宪过程中的直接推动力量,不能光靠修宪机关的洞察与责任心,还有赖于体现并反映这些矛盾的社会力量特别是政党力量的策动、督促直至社会斗争,从而形成一种对修宪机关的压力,以促使其采取修宪行动。


可以说,通过修宪程序,把本党的政治纲领、方针路线上升为宪法

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