【内容提要】当前检察机关实行双重领导体制，是拨乱反正后计划经济时代的产物，随着社会主义市场经济的发展，利益分配逐渐市场化、区域化、多元化，双重领导体制引发了检察权地方化、行政化、宽泛化等弊端，不能适应检察机关维护国家法制统一的职能需要，影响了社会公平正义的实现。解决这一问题，必须在我国现有的宪政体制下，推行检察机关领导体制改革，加强检察机关上下级领导关系，逐步实现中国特色的检察一体化。

【关 键 词】检察 领导体制 双重领导 垂直领导 检察一体化

党的十六大报告明确提出：社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。 我国检察机关是国家的法律监督机关，担负着维护国家法律统一正确实施的神圣使命。当前检察机关实行双重领导体制，检察机关在独立行使检察权方面存在来自地方的制约因素，影响了全社会公平正义的实现。改革检察机关领导体制和工作机制，加强检察机关上下级领导关系，逐步实现中国特色检察一体化，无疑对全社会公平正义的实现具有举足轻重的意义。
一、检察机关现行领导体制概述
我国《宪法》第一百三十二条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”第一百三十三条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”《人民检察院组织法》也有类似规定。 这些规定表明，我国检察机关实行双重领导体制，即：各级地方检察机关一方面要接受上级检察机关的领导，同时又要接受地方的领导。
目前，检察机关接受上级院的领导，主要体现在业务方面，其依据主要是《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》及其相关司法解释。而检察机关接受地方领导的问题，宪法和法律除规定地方检察机关要向同级人大负责外，并没有规定还要在哪些方面接受哪些机关的领导。基于对宪法关于“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”和 “人民检察院依照法律规定，独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”以及党章关于“地方各级党委领导本地区范围内的工作”的认识，在实际运作中，地方检察机关最主要的是接受地方党委的领导。主要表现在以下三个方面：一是地方检察机关党组作为各级地方党委向检察机关派出的组织机构，对检察机关进行领导，讨论和决定检察机关的重大问题。检察机关党组成员由地方党委指定，必须服从地方党委的领导。二是地方党委设立分管副书记、政法委，负责具体领导公、检、法、司、安等政法工作，对个案具有组织研究协调的职能。三是地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核，听取检察机关有关工作汇报，协调编制、基建、经费、装备等重大问题，对检察机关实行全方位的领导。此外，地方检察机关在人员、经费等方面也离不开地方政府的支持。这就是当前检察机关“条块结合，以块为主”的双重领导体制。有人形象地将其称为“上级管指标，党委管纱帽，政府管钱包，人大管选票”。
二、检察机关现行领导体制的形成
新中国的建立推翻了中华民国的五权分立和六法体系，借鉴苏联模式构建起社会主义政治制度和法律体系，人民检察院应运而生。在不同的历史时期，检察机关主要采取了垂直领导和双重领导两种领导体制。
（一）建国初期的垂直领导体制。1949年10月，根据《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府之下设置最高人民检察署。1949年12月中央人民政府主席批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》中规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。” 检察机关从建立之日即仿照苏联检察制度确立了垂直领导体制。
（二）为建立和完善地方检察署确立的双重领导体制。由于建国初期最高人民检察署一无所有，干部配备、资金投入、办公条件、工作经验等均需地方支持，垂直领导体系在当时不利于地方检察署的组建和完善。1951年《中央人民政府各级地方人民检察署组织通则》第六条规定：“（一）各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导。（二）各级地方人民检察署（包括最高人民检察署分署）为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导……。”将检察机关领导体制改为上级检察机关与地方人民政府委员会双重领导。
（三）新中国第一部宪法确立的垂直领导体制。从1953年开始，我国进入有计划的经济建设时期。为适应计划经济的需要，中央加强了集中领导。1954年《宪法》规定：地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关（包括地方权力机关——笔者注）的干涉。最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
（四）无序领导与检察机关被砸烂。从1957年开始反“右”扩大化，检察机关行使法律监督职能被说成是专政矛头对内，实行垂直领导被歪曲为以法抗党。“文化大革命”开始后到1968年，全国检察机关大部分被砸烂。1968年12月，最高人民检察院被撤销。1975年《宪法》规定：“检察机关的职权由公安机关行使。” 检察制度被完全破坏。
（五）恢复重建后短暂的一重监督、一重领导体制。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议决定重建人民检察院。由于极左路线没有在短时间内得到根本肃清，1978年《宪法》没有采用1954年《宪法》规定的垂直领导体制，而是规定：“最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。” 从而形成了地方领导、上级检察机关监督的体制，这一体制不符合检察工作的规律，很快被修正。
（六）现行双重领导体制。1979年3月《人民检察院组织法》规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。” 1982年《宪法》对现行双重领导体制予以了确认，并延续至今。 从某种意义上说，在计划经济时代，社会利益主要通过指令性和指导性计划来管理和调节，中央与地方、地方与地方利益具有高度统一性，采取垂直抑或双重领导体制对检察机关而言并没有太大的影响，甚至可以认为在社会资源匮乏的计划经济时代，双重领导体制减轻了中央财政负担，对检察机关的创建、重建和发展起到一定的积极作用。

三、检察机关现行领导体制的弊端
检察机关恢复重建26年来，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，各级地方政府在服从中央统一领导的前提下，也产生了一些自身的经济利益，成为一个特殊的利益主体。 利益分配逐渐市场化、区域化、多元化，双重领导体制产生的历史、政治和经济条件发生变化，弊端开始逐步显现。
（一）以地方为主的双重领导体制导致检察权地方化。在以地方为主的双重领导体制下，检察机关按行政区划设置，领导干部由地方选任，检察干警来源于当地，人员编制由地方确定，经费来源由地方供给，当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候，难免会产生检察权地方化的问题，使国家设在地方的检察院变成了从属和听命于地方“政治工具”。例如，在查办职务犯罪中，许多地方形成了不成文“党内审批制度”，查办不同级别的领导，需要报请上级党委领导同意。再如，在许多地方公安局长任政法委书记或者副书记，这样政府公安部门负责人可对两院进行领导，“一府两院”成为地方政府领导两院。我国台湾地区学者对行政权干预检察权有过尖锐的批判：“盖被动之法院对于行政权之监督功能有限，唯有主动侦查的检察机关，才是对行政权之强大监督力量，一个习于不依法行政的政权，自会对检察权百般加以掌控，以防自己的不法事件成为侦查案件。”
（二）以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。以地方管理为主的双重领导体制，容易将检察机关混同于地方的党政部门，使检察权在行政管理的模式下运行。在人事管理上，虽然检察官法将检察官分为四等十二级，但检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等并没有脱离行政管理模式。如果没有行政职务，便达不到相应的检察官等级；即使相同的检察官等级，如果职务不同，待遇也不同。行政级别不仅体现在待遇上，还体现为一种权利和荣耀，这样检察官就会把行政职务的晋升作为实现自己价值的重要指标。在业务管理中，检察机关不是按照检察规律而是仿照行政机关设置了上命下从的逐级审批制度。案件的处理决定都要由主办人、部门负责人、分管检察长，甚至检察长、检委会层层把关，检察官的相对独立性、主观能动性得不到应有的尊重，造成重复劳动、效率低下、资源浪费、责任不清。这种行政化的管理模式既是以地方为主双重管理模式的产物，也为地方干预检察权提供了便利。
（三）以地方为主的双重领导体制导致检察权宽泛化。检察机关是国家的法律监督机关，这是检察机关的宪法属性。然而在双重领导体制下，检察机关在承担繁重的法律监督职能的同时，还要做大量诸招商引资、包村扶贫等“服务大局”的工作，并且将这些工作纳入岗位目标考核的内容，完不成任务就“一票否决”，对检察机关争取经费和评先选优等造成不利影响。据了解，某基层检察院在巨额招商引资任务的压力下，专门设立了由3个人组成的“招商引资科”。检察权的宽泛化和功利化，牵扯了检察官大量的时间和精力，影响了检察官严肃公正的社会形象，影响了检察官查办职务犯罪等日常工作，影响了检察官专心致力法律知识的学习研究，阻碍了检察官职业化、专业化、精英化的步伐。
经济发展需要统一的市场，各类主体需要平等的保护，职务犯罪需要有效的打击，国家建设需要统一的法制，在以地方为主的双重领导体制无法适应现代社会对检察工作的要求的情况下，改革检察机关领导体制，加强检察机关上下级领导关系，实现中国特色的检察一体化，已经成为亟待解决的重要课题。
四、检察机关领导体制改革的原则
检察制度是宪政制度的重要组成部分，改革检察机关领导体制不能背离我国宪政的根本制度。在当前宪政体制下，加强检察机关上下级领导关系，逐步建立起中国特色的检察一体化工作机制，必须遵循以下原则。
（一） 坚持人大监督原则。我国宪政的核心是人民主权、依法治国与党的领导，并且以人民代表大会制度作为根本政治制度，这就决定了中国的检察制度应在人民代表大会制度下构架。 国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。检察权就是在人大统一的国家权力之下的一个相对独立的分支，检察机关独立行使检察权，只能独立于行政机关、社会团体和个人，不能也不应独立于人大。但任何监督离开法律的支撑都是软弱的，同时任何监督离开法律的规制，其本身也就失去了监督。因此，一方面我们应坚持人大对检察机关的监督，另一方面人大监督也应遵循事后监督、被动监督、程序监督和集体监督的原则。
（二） 坚持党的领导原则。党是执政党，是社会主义建设事业的领导核心。加强检察机关上下级领导关系不是不要党的领导，而是通过加强党中央对检察机关的领导和检察机关内部党的领导，排除地方权力对国家检察权的影响。可以将地方检察院党组升格为党委，检察院党委不受地方党委领导，逐级受上级检察机关党委的领导；同时要坚持党中央对最高人民检察院党委的直接领导，上级院党委对下级院党委的领导，这样不仅有效防止地方保护主义对检察工作的干扰，使地方党委集中精力抓好地区的工作；而且有利于党的路线、方针、政策、决议通过检察机关内部党委，得到更直接、更及时、更准确的贯彻落实。
（三）

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