[关键词] 紧急状态，危机管理，立法

　　“非典”引发了国人对政府危机管理和紧急状态立法的深刻反思。温家宝总理在国务院办公会议上强调要建立国家安全体系。历经1998年全国洪涝之灾和2003年“非典” 之难，国人重新审视我国危机管理中存在的问题，以及这些弊端所带来的重大损失。全社会终于形成共识：危机管理应以法治之。制定紧急状态法的呼声日高。本文通过对紧急状态法的国际立法比较，阐述我国立法必要性及立法选择，探讨紧急状态法的体系内容、立法原则、调整方式和手段等问题，以期推动紧急状态法的立法尽快提上日程。

　　一、国际立法比较及我国立法选择

　　紧急状态（有些国家立法上称为“特别状态”、“非常状态”、“紧急情况”等[1]）是指一种重大突发性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序与生命安全构成极大威胁和损害，阻止了国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊措施才能遏制威胁，恢复秩序。

　　许多国家早在20世纪初就已重视紧急状态立法，大致归纳国际上调整紧急状态的立法形式如下：

　　第一，宪法中规定紧急状态制度。如印度、德国、日本、法国等，这是早期的紧急状态立法，主要针对战争威胁及战争、民族冲突、地区冲突、政治动乱、罢工、游行、示威、政变等，实行军事管制、戒严等手段，规范调整紧急状态。也有的国家以宪法规定紧急状态的基本原则性，再在专门的《紧急状态法》中细化紧急状态的具体制度。

　　第二，在应对突发性重大自然灾害的立法中规定有大量紧急状态制度。美国1950年就制定了《灾害救助法》，规范紧急状态下的重大灾难救助，1970年做了重大修改； 1977年通过了《地震灾害减轻法》，以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法。日本于1947年制定了《灾害救助法》，规定各级政府制订突发性灾害的救助计划，建立救助组织以及作好危机应对的劳务、物资、设备、资金的准备工作；1961年又制定了《灾害对策基本法》，规范紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾害危机的管理方法、技术、方案、基本对策等，此后又颁布了《灾害对策基本法实施细则》。1978年，日本颁布《大地震对策特别措施法》及《实施细则》、《大城市震灾对策推进纲要》，针对救助特种自然灾害的立法规定有紧急状态制度。

　　第三，制定专门的紧急状态法。如1976年美国制定《紧急状态法》，规定全国紧急状态的宣布程序，紧急状态的时间限制，紧急状态下总统的权力，政府财政支出等问题。此后，不断修改并制定出联邦紧急事务局针对不同行业不同领域应对紧急状态的实施细则，如应对暴乱、战争、恐怖袭击、突发性重大自然灾害、各危险工业领域重大突发性事故等，“9·11”事件后美国就紧急状态应对预案和法规做了更加周密、细致、严谨、极具操作性、实战性的修订。俄国制定有《俄罗斯联邦紧急状态法》。

　　第四，以其他立法形式规定紧急状态制度。如新西兰的《民防法》规定有紧急状态制度，日本的《警察法》、《自卫队法》规定有处理政治性紧急状态的法律规范。还有许多国家在《战争法》、《国防法》、《战争动员令》等战争或军事法规中规定战时紧急状态制度。如美国的《国家安全法》、《反恐怖主义法》；俄国的《俄罗斯联邦战时状态法》确立国家安全法律体系；韩国的《国军组织法》，以确立应对战争为主要目标的安全法律体系。

　　我国《宪法》未规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及常委会宣布战争状态的权力，第89条规定国务院决定戒严的权力，但在诸多法律、法规中提到紧急状态，如《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》等。

　　依据不同标准可对紧急状态做不同分类。本文从政府管理职能及管理领域的角度对紧急状态做如下分类：

　　（1）重大突发性自然灾害——地震、洪水、火山爆发、山体滑坡、泥石流、海啸、台风、龙卷风、飓风、雪崩、塌方、巨型陨石坠落、突发性局部生态恶化等。

　　（2）重大突发性工业事故及灾难性事故——核事故、电力事故、石油、天然气、煤气事故、暴雨大雪地铁事故所造成的市城交通瘫痪、化学污染、火灾、爆炸等。

　　（3）重大突发性社会骚乱及事故——突发性公共卫生事件（传染和恶性中毒等），恐怖活动，民族冲突，公共场合突发型骚乱（如球场暴力、春运火车站人员滞留、节假日旅游景区人员拥挤事故）等。

　　（4）战争威胁及战争状态——边境冲突、局部战争、军事威胁等。

　　（5）重大突发性政治危机——社会动乱、政府集体腐败暴光、倒阁、罢免政府、对政府投不信任案、政治性罢工—示威—游行、政府集体辞职、选举危机、政变等。

　　制定我国紧急状态法的必要性、可行性及立法选择在于：

　　第一，上述对紧急状态的分类十分粗疏。目前我国社会危机形态日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，上述所列每一类紧急状态的框架都呈开放性结构，新的紧急状态的种类和形式不可穷尽，难以预测。但基本上可以分为“政治性紧急状态（第五类突发性政治危机）”和“社会管理性紧急状态（第一至第三类）”两大类。从现行法律体系及上述对紧急状态的分类比较来看，我国已制定了《戒严法》调整规范第五类“政治性紧急状态”，即突发性政治危机；《国防法》、《防空法》等调整规范第四类战争威胁及战争状态；《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《核事故条例》、《突发性公共卫生事件应急条例》等法律法规调整规范第一类至第三类中的部分社会管理性紧急状态。但《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等行业性、部门性特点十分明显，仅对单一领域和行业的紧急状态调整和规范，而第一至第三类如此众多领域和行业的紧急状态应对处于无法可依的空白状态。

　　《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等虽然在应对紧急状态的理念、方法和原则上有相通之处，但毕竟只是针对特定领域紧急状态之立法，其专业技术手段、管理措施、应对方案并不具有兼容性。紧急状态种类的开放性及多变性决定了不可能在每一种新型紧急状态发生之后立法，这次“非典”事件的前期暴露出我国危机管理反应速度慢、应变能力差、信息不畅、协调不力、准备不足、低效无序、无法可依等弊病。虽然经过20多天高速运作，在5月初制定出《突发性公共卫生事件应急条例》，但法规出台距1、2月广东大面积暴发“非典”也已有几个月，立法滞后性不言而喻。如今后每遇一种新型重大危机与灾难，我们都临阵磨枪，临时抱佛脚匆忙推出一部法规，不仅显得事后疲于应付、捉襟见肘，且会漏洞百出，顾此失彼，重大危机初期仍然低效无序，无法可依，也极不利于事先防范重大危机与灾难。所以总结各种紧急状态治理的共同规律、经验教训、管理措施、应变方案的共同点，及早制定出一部统一的紧急状态法，对于提高我国政府危机管理水平具有重要的战略意义和迫切的现实意义。

　　第二，《戒严法》当时的立法动机主要针对政治性游行、罢工、示威等重大突发性政治危机，其调整范围的狭隘、调整手段的单一不能满足调整规范社会管理性紧急状态的需要，《戒严法》调整手段主要是规制罢工、集会、示威、新闻管制、通信管制、出入境管理，《戒严法》仅调整一种特殊的紧急状态；紧急状态法则突出其“社会管理性”的特点，在如此浩繁的领域应对各种复杂新生多变的紧急状态，其职能及调整范围之广，管理措施及手段之丰富，其专业性和技术性都是《戒严法》所不具备的。最清楚合理、避免重复的立法选择是废止《戒严法》，取广义紧急状态的概念，将政治性紧急状态与社会管理性紧急状态的规范调整合并在统一的紧急状态法中，以紧急状态法兼并、整合现行《戒严法》，立法技术上容易理顺，体系建设上容易协调。

　　第三，紧急状态法作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，规定紧急状态下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府发布紧急状态的权力及进入紧急状态的特别行政权，可以一般性地指导像“非典”这样的突发性危机，保证任何重大危机初期有法可依。届时再根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据紧急状态法的一般法律原则，临时出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件，以形成一个紧急状态法为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一体的紧急状态法律体系。紧急状态法与已颁布的《防洪法》、《防震减灾法》并行，由于紧急状态法已规定了紧急状态下危机管理的基本制度和一般原则，今后各行业领域及公共突发性危机，不必再启动人大立法程序，而是通过更加灵活的行政立法解决具体的专业和技术问题，更有利于提高立法效率和节约立法成本。

　　二、紧急状态法的基本原则

　　紧急状态法的基本原则是指体现在该法中指导规范应对紧急状态的基本指导思想和纲领性的原则，参考国际惯例及我国实践，我国紧急状态法应包含以下原则：

　　（1）保障公民生命和财产安全，保障社会繁荣稳定，维护国家利益。这一原则不仅是立法目的，也是本法立法之必要性的体现。保护社会公共利益和国家利益乃本法之宗旨。

　　（2）国家实行预防与抗御紧急状态并重的原则，并将这一原则纳入国民经济和社会发展计划。总结我国以往应对紧急状态立法之经验，如在防洪、防震减灾法、消防法中都强调预防为主、防患于未然、防范危机发生、防御灾害发生应与社会经济发展协调，平时在物质、中央和地方财政上建立完善重大危机应对所需的基本设施和设备，投入必要的人力、物力、财力。

　　（3）国家鼓励和支持预防重大危机、减轻危机损失的科学研究，推广先进的科学研究成果，提高防范危机，减轻损失的水平。以科技应对化解危机，无论是应对重大自然灾害危机，还是应对社会管理性危机，科技领先，科技抗灾救灾乃时代必然，国家应在此方面的科研及科研成果推广上给予法律保障的资金与物质支持。

　　（4）“最小损失原则”，局部利益服从整体利益，以最小损失避免更大危害性后果的原则，以减轻和控制紧急状态下的危机损失。此乃国际惯例，确保公共利益和国家利益优先的原则。

　　（5）约束公民义务，任何单位和个人在 紧急状态期间都有依法参加重大危机预防、重大危机抗救、减轻重大危机损失、服从政府紧急管制的义务。在紧急状态期间，国家可以依照本法在戒严地区，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使做出特别规定。

　　学者们对紧急状态下公民权益的保护谈得不少。这与狭义“紧急状态”（政治性紧急状态）过多强调保护公民权利的思维惯性有关 [2] ，但笔者认为紧急状态法更不可忽视公民义务的约束，这一价值取向应作为今后我国紧急状态法的基本原则。“非典”期间，不与流行病学调查队合作，拒绝接受调查，拒绝强制隔离，明知已感染“非典”仍带病毒长途旅行，违反规定走动探亲造成二次交叉感染等报道见诸媒体。

　　紧急状态下，公民行为的后果不仅事关自身，更事关他人：“非典”这种危机状态下，公民不负责任的行为其社会危害比常规状态下的社会危害更为严重，更加不可逆转。《传染病防治法实施细则》（1991年制定）第66条第9款、第10款规定：病人、病原携带者故意传播、感染他人，拒绝进行治疗的，应承担法律责任。具体为，违法情节轻者罚款5000元以下，违法情节重者罚款5000元至20000元。“非典”转移隔离中逃跑的疑似患者受到5000元至20000元的处罚，而由于他们的行为造成的传染和被剥夺的生命代价，二者之间何以比较？法律责任惩罚的力度能否起到警戒震慑的作用？紧急状态立法对公民义务的约束应强调社会本位优先于个人本位，在权利

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