内容提要：需要干预经济关系论基于对市场缺陷的动态性、干预成本的不可避免、政府失灵的普遍存在以及法治的功能局限的认识，科学地界定了国家干预的范围，确立了干预者和被干预者之间的双向互动制衡关系，因而蕴含了均衡干预、有效干预、经济民主、被干预者对干预者的干预以及经济法权威的价值理念。在实践中，需要干预经济关系论有助于确定国家与市场的职能边界，有助于克服制度僵化，及时进行制度变迁，有助于促进政府体制改革，克服国家完全理性假设。

　　经济法学在产生和发展的过程中，曾经产生了诸多学说，其中较有影响的是：经济行政法论、需要干预经济关系论、经济协调关系论、宏观调控经济关系论、行政隶属性经济关系论、国家经济管理关系论等。需要干预经济关系论[1]认为：“经济法是国家为了克服市场调节的盲目性和局限性而制定的调整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称。简而言之，经济法是调整需要由国家干预的经济关系法律规范的总称。”[2]从字面上考察，该理论的特殊之处在于：（1）多了“需要”两字，（2）运用市场缺陷理论导入干预。也正因如此，有学者对需要干预经济关系论（以下简称需要干预论）提出了一些批评，认为多了需要两字，一则导致概念模糊，二则导致国家过度干预。事实上，正因为有准确的切入点导入干预并运用需要两字加以配合，才体现了该理论的独特价值。以下分述之。

　　一、需要干预论的经济学和社会学基础及对干预范围的界定

　　计划与市场是两种不同的资源配置形式。纯粹的计划体制由于缺乏运行的动力及决策信息的不足而呈现出相对较低的效率；而市场则利用经济人对自身利益的追求进行基本的制度建构，因此拥有强大的运行动力及更优的信息流向。在现有生产力条件下，市场比计划更合乎人的本性，更能激励市场主体创造财富，更具有信息优势，因而能产生更高的效率。因此，在近几百年来，市场逐渐开始成为世界各国的主要资源配置形式。但市场并不是一种最优而是一种次优的资源配置形式，市场在运行过程中也存在较多的非效率。现代经济学认为，市场要实现理想的效率有相当严格的前提条件，即经济信息完全和对称、市场完全竞争、规模报酬不变或递减、人的完全理性、无外部性、交易费用为零等。这些前提条件在现实中不可能完全被满足，市场因此存在一些缺陷。[3]市场缺陷（market defect）使市场运行的结果呈现出明显的配置上的非效率和分配上的非公平性。为了达到市场均衡，使资源处于公平分配状态的帕累托最优配置，市场试图对内在缺陷进行克服，但无能为力，[4]进而对外力介入产生需求，国家因此以其特有的优势成为介入主体趁需而入进行干预，市场体制下的经济法由此产生。简言之，市场缺陷产生市场失灵，市场失灵产生干预需求，干预需求产生干预供给。而干预供给的法律形式则是经济法。需要干预论指出经济法是为了克服市场缺陷而对需要由国家干预的经济关系进行干预的法律，这说明需要干预论的经济前提是市场经济。需要干预论视野中的经济法是市场体制下国家对市场进行干预以使市场获得更高效率的法律形式。之所以借助“需要”一词来界定市场与国家之间的边界，正是考虑了市场与国家自身的因素及其相互之间存在的复杂关系。

　　（一） 市场缺陷的动态性及多类性

　　经济法产生于市场对外力干预之需求，而这种市场对外力干预之需求之内容在不同时期有相当大的差异，其主要原因在于产生这种干预需求的基础在不同时期具有质和量的差异性，而这种差异主要表现为市场缺陷在各个时期的不同表征。从历史上看，从资本主义第一次经济危机（1825年发生于英国）到20世纪末的170年间，引发经济问题的机理具有相当差异，具体而言：

　　1.市场缺陷的各种形式的出现具有逐步性、阶段性。市场缺陷内在于市场制度，但并不说明市场经济一确立，所有的市场缺陷全部暴露无遗。相反，市场缺陷是随着市场经济的产生和发展而逐步显现的，因市场缺陷而导致的市场失灵是随着市场结构、市场规模及市场的成熟度的变化而逐渐凸显的。如市场经济中存在着规模报酬递增规律，规模报酬递增是导致垄断的经济原因，但并不是说存在规模报酬递增，就必然立即产生垄断。这中间有一个相当长的时间差。从历史上看，垄断直到19世纪70年代才大规模出现，而资本主义国家直到19世纪90年代才开始对其进行干预。在资本主义进程中，经历了重商主义时期、自由竞争时期、垄断时期三个阶段，垄断阶段又有一般垄断和国家垄断两个时期。每个时期，国家干预的目标、方式、内容在质和量上存在着差异。如在资本主义初期，为了加速资本原始积累，尽快确立资本主义市场体系，资本主义国家在土地、劳资关系、对外贸易等方面进行大范围干预，其中对土地问题的干预带有浓厚的暴力色彩，如英国议会于1801年通过的《统一圈地法》；在自由竞争时期，由于受亚当。斯密理论的影响，认为市场能实现自我均衡，并认为经济人对个人利益的追求和实现必然导致公共利益的实现，因此，国家只承担国防、保护私人财产和人身安全的责任，国家对经济生活几乎不干预，在当时，对经济生活干预最少的政府被认为是最好的政府；在垄断时期，国家又走上了干预之路，尤其从20世纪30年代以来，各发达资本主义国家对市场进行了大规模、全方位干预，经济生活的各个层面大多都带有国家干预的烙印，但从60年代末开始，由于“滞胀”现象的存在，各国家放弃对经济生活全面、过多、过细的干预，开始寻求对市场的适度干预，到90年代，由于新的经济问题的出现，各国家放弃了有限干预原则，对经济生活进行了规模较大、程度较深的干预。由此可见，不同区域、不同时期的市场失灵的类型会有差异，而不同市场失灵类型会要求国家不同的干预方式和手段。

　　2.市场缺陷的多类性。市场失灵在微观上表现为某种产品的供求失衡，中观上表现为区域经济或产业结构的失衡，宏观上表现为总供给和总需求的失衡。有学者还把市场缺陷分为市场固有的缺陷、由政府干预导致的市场缺陷以及市场发育不良或产权关系不明造成的缺陷。[5]也有学者把市场缺陷分为理想条件下的市场缺陷、正常偏离理想条件下的市场缺陷以及非正常偏离理想条件下的市场缺陷。[6]其中，非正常偏离理想条件下的市场缺陷主要是指由于市场自身不完善、市场发育不良等市场内在因素的存在使市场功能弱化或市场失灵。对这类市场缺陷只能通过加速市场自身建设来消除，国家不应直接对市场主体进行干预。单纯由政府干预导致的市场缺陷只能通过取消干预来克服。只有市场固有的缺陷或正常偏离理想条件下的市场缺陷才可能通过国家干预加以消除。

　　3. 市场出现失灵后，国家对其进行干预，国家在干预过程中，低效干预、无效干预甚至负效率干预是常态，而最有效干预则是偶然；此外国家常常对市场进行过度干预。这类干预会导致“派生的外部性”（derived externalities），[7]即可能会发生由于国家的干预政策而引起的一系列副作用，而这些副作用同干预政策并没有直接的因果联系。“国家的过分干预，往往还会促使国家急功近利，把一些‘反危机措施’，用来对待日常的经济问题，其结果反而引起更加严重的‘综合症’”。[8]此类由于国家干预而导致经济问题复杂化已经不是简单的市场缺陷问题，它往往会对市场和国家的关系问题提出新的课题。

　　（二） 干预范围界定的复杂性及需要干预论的回应

　　经济法是形成市场秩序和提升市场效率的工具，没有经济法，则市场秩序不能确立，市场效率不能达到理想之状态。但在强调“法治至上”的今天，我们也必须看到法治的能力界限，法治并不能解决一切问题，如果一味地强调法治，则有可能导致法治的异化，最终走向法治的反面。经济法对市场的规制也必须有一个界限。凡是市场能有效运行之处，就没有经济法存在之空间；凡是有经济法不能克服市场缺陷之情形，就没有经济法运作之余地；凡是存在经济法克服市场缺陷不经济之情形，也没有经济法存在之必要。经济法如果超越了这些界限，则社会上将会只多一些法律而少一些秩序和效率。需要干预论从三方面界定了国家干预的范围，其一，市场失灵的范围就是国家干预的范围，市场失灵决定了国家运作的空间范围；其二，并不是所有的市场失灵都可由国家干预，当干预成本过高或干预能力过弱时，国家对市场的干预范围就要受到限制；其三，与法治手段相比，道德也有克服市场失灵的优势，在一定范围内，法治不能替代道德。

　　1.干预成本的不可避免。国家干预存在着干预成本，这种成本是市场被干预后获得效率的资源代价。干预成本主要包括立法成本、执法成本和市场主体遵守法律的成本。在国家干预进程中，当干预成本大于干预效益时，干预是不经济的，是与市场经济追求效率的原则相悖的，故是不必要的。经济学家樊纲认为：在存在外部效应的场合，政府进行干预的唯一理由，仅在于假如它消除一种外部效应所需的管理成本，不仅小于私人之间所需的交易成本，而且小于干预之后所获得的社会收益。一般地说，任何一种解决问题的办法都是要花成本的，究竟采取哪种办法，部是应该取决于成本之间的比较和成本与收益的比较，从这个意义上说，政府干预并不是绝对的有益，也不是绝对的无益，一切都取决于具体条件下的损益分析。[9]法国的经济法学家阿莱克西。雅克曼从法律的角度观察了这一现象，他认为，“承认消灭经济运转中的缺陷意味着在制订和实施法律方面付出代价。这时应该得到法律规则通过减少或消灭缺陷所提供的净利，即法律规则带来的预期全部收益和预期全部费用之差。只有在集体获得的净利大于（或等于）在别处利用法律耗费的那些资金所获得的净利时，重视效率才会要求运用法律规则，”[10]否则，根本没有法律运作的余地。总之，市场缺陷只是国家干预的必要条件而非充分条件，国家干预只具有修复市场失衡、使市场均衡的可能性，而非必然性，并不是所有的市场失灵问题都可以由国家干预，当国家干预不经济时，国家干预成为不必要。至于国家干预是否不经济则可运用成本？效益分析法得出。需要干预论中“需要”两字充分反映了此一事实。

　　2.政府失灵的普遍存在。政府作为市场的干预主体除了追求公共利益以外，应该没有自己的特有的偏好。但现实中的政府行为与公共利益并不是强相关的，政府并不过多地实现公共利益，而有可能过度地关注自身的偏好。“在政府中，一种不断重复的倾向是保住自己的权力范围，抗拒变革，建立各种独立王国，扩大自己的控制地盘，不管是否需要都要保住项目和计划。”[11]政府虽然是为实现公共利益而存在，但由于组成政府的自然人是经济人，他们也会追求自身利益的最大化，所以政府也就摆脱不了经济人的特性（只不过由于制度的约束，这种特性并没有市场中的经济人那么明显）政府失灵（government failure）由此而产生。政府失灵主要表现有：政府作为一种自然垄断组织而导致的低效率；政府作一种官僚机构而在公共产品即干预的法的供给方面容易产生X—非效率；由于利益集团等因素的存在，使政府过程存在不可克服的内在缺陷，使政府成为“被俘获”（captured government）的政府，导致政府提供的公共产品（即经济法）不能反映市场的总体偏好；由于决策信息的不完全性和公共利益的不确定性导致的政府决策失误；政府固有的没有利润观念、不受产权约束及追求预算最大化和规模最大化的缺陷等。政府失灵理论说明为了克服市场缺陷，政府是必然的干预主体，但不是最优的干预主体。换言之，政府存在着自身的能力边界，不能克服所有的市场缺陷，在某种情形之下，反而会使问题更复杂、更棘手。这一点，英国经济学家亨利。西格维克就已作过一个很好的阐述，他说：“并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府的干涉弥补的，因为在任何特别的情况中，后者的不可避免的弊端都可能比私人缺点显得更加糟糕”。[12]对此，诺斯说得更为直接，他认为，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[13]在美国，如果将政府救济款总金额除以按官方统计的美国贫民总数，就会发现，处于贫困线以下的人们的收入将比普通公民的平均收入高出一倍半至两倍，从理论上讲，美国的贫困现象早

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