经济学界常用“帕累托最优”判别市场资源配置的效率。理论分析认为，在一个标准的、无缺陷的完全竞争市场环境中“帕累托最优”才能实现，但这仅仅是推演而不是市场运行的实际结果。实践证明，市场机制不可避免地存在着一系列固有缺陷，市场失灵由此萌生，表现在自然垄断、外部性不经济、竞争不完全、信息失灵、劣质品、宏观经济失衡、市场机制的短期性和滞后性等。传统的公共规制理论认为，政府规制是矫正市场失灵的有效手段。政府是市场经济的强势， 具有其他主体无法比拟的优势。

　　但是政府规制能否有效弥合市场的缺陷，实现“帕累托最优”，不取决于政府的一厢情愿。由于种种原因，政府规制也同样出现失灵，表现在规制者独立性的缺失、规制者创租、寻租和卖租、公共产品供给的低效、过度规制、政府公共政策的失败、信息不对称和政府的官僚化等。

　　我国的经济仍然处于转型期和发展机遇期，改革、稳定与发展三大主题仍然主宰着产业经济运行全程；政府产业规制改革不是简单地强化规制或是放松规制的抉择，而是由浅入深，逐步解决许多政府规制的体制性和机制性的矛盾。目前，我国政府规制改革的基本目标一是要加强国家经济市场化建设，二是要构建市场经济需要的、规范、有序的产业规制体系。在此两大目标的程序设计中，对规制者主体的设计和规制方法的改进具有特殊的理论价值和重要的实际意义，因为我国政府规制实践的诸多缺陷大多与规制者和规制方式相关，规制主体由于资质、背景、公信度、素质、职权范围、运行规则等方面积弊甚深，因而容易沦为企业竞相 “俘虏”的对象，成为理论界指责的焦点和改革的关键点。

　　中外比较研究发现，在民主化、法治化程度较高的国家里，产业规制机构具有高度独立性，其成员来自社会各个阶层，具有广泛的代表性；因而能够作为公共利益的代言人，公正地行使规制权力，规制的结果具有较高公信力。反观我国政府规制主体，大多系原企业主管部门或政府行业管理者，由于无独立的利益中性的规制机构，行政垄断、政企不分、政企联盟、缺乏对规制者的规制等政府失灵现象应运而生。因此，规制者的重新设计是十分重要的改革步骤。

　　胜任的规制者应具备哪些基本特征呢？笔者认为主要包括：（1）独立性，与被规制者保持超然地位，规制者不能从规制权力和规制结果中获取任何实际利益；（2）代表性，代表社会利益和长远利益，以社会福利的维护者和消费者的代言人的身份出现；（3）能力性，能够正常行使规制权力，实现规制目标； （4）权威性，具有法律法规的规定或授权，规制行为具有法律依据，受到法律保护；（5）信息性，在一定成本水平下，最大限度地获取、占有相关信息；（6） 对规制者的规制机制，对规制者有制衡力，不至其权力滥用；（7）官民互动，有利于动员和调动社会力量参与规制，使规制行为在公众的监督之下最大限度地体现民意。

　　参照上述标准，构建政府规制机构不外两项选择：一是在现行政府体制架构内，确定某部门，冠以其“规制者”头衔，赋予规制者的职责，配之予规制者的权力，由其行使或代为行使政府规制职责；二是新建一个适宜的规制者机构。相比之下，选择现行政府系列的某一个或某几个部门，经过调整、改组和优化，承担规制或部分规制者的角色，逐步弱化原有体制下政府规制的局限性，推进政府规制改革前行-审计规制正是在这种背景下提出的改革选项。

　　二、审计规制的理论基础和法律依据

　　审计规制指由审计主体（此处特指国家审计，下同）实施或是政府利用审计手段实施的产业规制行为。早在上个世纪80年代就有学者将审计与产业规制联系起来，提出了运用审计手段解决信息不对称的问题，借以校正政府规制政策，提高规制效率（Baron，D.P.and D.Besanko， 1984），国内也有将审计规制作为产业规制的形式和手段（苏东水，2000）。但是有关审计规制的实践由于其规模和影响力较小，没有引起理论界的足够关注，有关论断亦未形成学术界的主流观点。

　　其实，审计规制与其他规制形式相比，具有不容忽略的优越性，主要是：（1）独立性，审计主体没有下属单位和自身经营管理业务，没有市场利益和部门利益；（2）审计主体与旧体制有天然的时间隔断；（3）审计主体充当规制者具有法律支持；（4）国家审计机关有良好的运行业绩与胜任性；实际审计业务中已有若干类型审计，如政府绩效审计、环境审计等具有产业规制特点和性质；（5）审计规制节约交易成本，包括机构建设成本、运行成本和时间成本；（6）审计机关具有规制者再规制职责；（7）审计规制有利于官民互动的规制机制的构建与形成。

　　从法律视角分析，我国《宪法》和《审计法》为审计规制提供了法律解释和支持：国家审计是专门的经济监督部门，独立行使法定职权，我国国家审计机关具有法定性和行政性双重职权，即国家审计机关作为政府的监督者行使法定审计监督权，又同时是政府职能部门和国家行政机关行使行政权；审计不仅是经济活动的监护者，而且是经济活动管理和监督者再监督者。根据法律规定，我国审计机关独立行使的审计监督权有17种，包括监督检查权5项、行政强制措施权5项、申请权2项、报告及处理处罚权5项。与此同时，审计规制还具有明确的政策依据和良好社会环境，特别是1999年、2003年、2004年我国三次掀起“审计风暴”之后，社会对审计的关注和期望值都达到前所未有的水平。

　　世界各国由于国家审计制度存在差异，审计体制也存在诸多不同模式，在此环境下审计规制自然也出现了不同的体制定位和法律定位：如美英等国采用立法型审计体制，所实施的审计规制属于立法性规制（监督）；法国采用司法型审计体制，故其审计规制属于执法性规制（监督）；日本采用独立性审计体制，其审计规制属于社会性规制（监督）；而我国采用行政型审计体制，故所实施的审计规制属于行政性规制（监督），即与现行的产业规制同出于政府一门，系政府规制的延续和补充，且与政府其他规制构成合力。

　　理论分析和实践总结表明，审计规制具有对产业经济运行实施监督、对产业经济活动进行公正和对产业经济绩效做出评价的职能；具有对产业经济活动的制约与规范、促进与改善的作用。

　　三、审计规制与市场失灵和政府失灵的博弈

　　对自然垄断产业规制的基本目标是，防止垄断企业滥用市场支配力，单方面制定垄断价格，攫取垄断利润。我国过去所实施的价格规制之所以效果不佳，关键问题是在信息不对称的市场环境中，垄断企业借助行政垄断的影响力，虚报成本，夸大费用，为制定垄断高价提供合法、合理之解释，价格听证会常常成为政府和垄断企业的“双簧”。审计规制作为第三种力量的介人，将大大改观这一境况：价格规制的相关成本信息不是由垄断企业“订制”的，也不是由企业自行聘请社会中介组织提供的，而是由独立的第三方经过严格检查核实后得出的；这就剥夺了垄断企业利用信息不对称或暗箱操作，玩弄财务数据，为垄断价格和垄断利润披上合法外衣的权力。在价格规制中，审计主体不仅是规制者，而且还是消费者的“律师”，是被规制价格行为的监督者，以对自然垄断力量起到制衡作用。

　　提高企业内部效率是对自然垄断企业经济性规制的另一项目标。审计规制能够弥补传统产业规制之局限，引入新的规制机制和方法，使政府实施规制有更多的选择。审计规制能够通过公正性审计对进入自然垄断产业的企业进行资质验证；通过专项审计，督促政府对自然垄断性业务与非自然垄断性业务进行剥离，施以不同的规制政策；通过经营管理审计，帮助自然垄断性企业提高经营能力和管理水平，培育市场竞争机制；通过专项审计调查，为政府建立自然垄断产业的激励机制、突出竞争刺激和利益诱导提供信息导向等。

　　对外部不经济的规制对策无非禁、规、疏、限“四招”，不论是经济性规制还是社会性规制，不管采取哪一类规制手段，规范性监督与检查都是必不可少的保证环节，审计规制正是作用于此。具体说：通过财政财务收支审计，发现企业成本与收益之间的非对称关系，预防与校正其外部不经济的行为倾向；通过财经法纪审计，严肃政府产业规制政策，维护国家财经法规，禁止企业违法性和违规性外部不经济行为；通过专项审计，评价政府各项产业政策及其实施效果，促进市场力量成长，保障社会整体利益不受侵害。环境审计是对外部不经济实施规制重要举措，近几十年世界各国都有竞相开发环境审计规制产品，形成了一整套行之有效的法律、政策和措施。环境审计体现的政府规制的作用十分明显：有力地规范了企业的经济行为，限制了其对环境的负向影响，与社会性规制形成互补、互动；与此同时环境审计超越社会性规制的范畴，对政府经济管理行为及对环境的影响也实施规制，并将与企业规制结合起来，以优化生态环境和市场环境。

　　对信息不对称，政府可以借助其权威性和强制力，对广告、产品质量进行规制，强制生产者和销售者兑现向消费者所做出的承诺；政府可以采用行政立法，制定产品质量标准并公布于众，让消费者实行监督，并用以保护自身权益不受侵害；可以强制生产者和销售者向市场提供真实、全面的信息，以缓解信息不对称的矛盾；政府还可以向市场提供信息服务，通过正常的信息来源挤压非正常信息的散布空间；还可以发挥民间组织和消费者协会的作用，支持消费者维权行动等等。在对信息不对称的规制中，最好的校正和补偿手段是审计。市场经济信息主要来自于市场经营主体-企业，企业的经济信息系统包括三部分组成：会计核算系统、统计核算系统和业务核算系统。会计核算系统是企业信息主渠道。目前，我国国家审计机关开展的企业财务收支审计，审计规制的指向直接针对被规制单位会计核算系统。

　　通过审计，对其凭证、账簿、报表等信息载体实施全面、系统的检查，验证所记录信息的真实性和合法性，以保证产业经济信息源的真实可靠。审计规制是对信息源以及加工、储存、传递、输送和使用等全过程的规制，同时审计规制不仅是信息不对称的纠正手段，而且是其补偿手段，即审计规制不仅能够发现信息偏误，指出偏误发生的部位和时间，而且还能够提供正确的、可信赖的经济信息；这也是其他规制手段所不能企及的。

　　走出信息不对称的困境，还要解决政府信息不透明的问题。政务公开是防范政府失灵最为有效的对策之一。要求政府信息公开，最好的查验和修正手段也是审计。

　　从对规制者再规制的角度分析，审计不仅可对政府产业政策制定和执行实施外部监督，而且可以对其产业政策的实现手段，诸如财政、税收、金融、外汇等进行内部监督，而后者更是审计之所长。因此，审计机关实施财政审计，检查财政部门对各产业、各部门的预算拨款是否与国家经济政策和产业政策指向一致， 对重点产业、重点部门的重点财政资金使用的真实性、合规性，特别是对财政推进产业发展的绩效性进行审计监督。实施政府绩效审计，锁定政府财政权力活动范围，并对政府依法行政的状况和行政水平予以高度关注和合理评价，预防政府背离科学发展观，不惜血本搞“形象工程”、“政绩项目”，导致地方产业经济的畸形发展；同时检查政府与企业结为利益同盟，构成行政垄断，抑制市场竞争，实行地方保护主义的倾向；监控政府机关与市场争夺权力，滥用自由裁量权以及执法犯法、以权谋私和渎职腐败等现象。加强经济责任审计，将审计的重心从财政财务收支平衡移到促进完善决策机制、慎重用权和强化领导者经济责任上来，包括对地方政府行政首长和企业法人代表的经济责任审计两方面；控制政府自由裁量权的使用，建立租金消散机制和政府规制激励机制，以逐步从制度上约束政府行为，使公共利益目标能更好实现。

　　四、审计规制的逐步拓展

　　审计规制是在不断实践、不断破解产业规制难题中求得发展的。从国内外审计规制发展结果和趋势分析，审计规制正逐步向以下领域拓展：

　　1.企业集团规制困惑的破解。企业集团是近年我国企业重组的产物，改变了原有政府规制的环境和适应性，对原有的规制手法

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