20世纪90年代，全球范围内出现了一种金融混业经营的新趋势。与这一新趋势相适应，金融监管也发生了一些引人注目的新变化。中国在加入WTO、对外开放日益扩大的背景下，选择什么样的金融监管体制、监管模式和监管方式，就成为一个十分重要而紧迫的研究课题。

　　一、背景：金融混业经营的趋势及影响

　　众所周知，导致全球范围内金融混业经营趋势的原因是多方面的，如金融创新、金融全球化、信息技术现代化等等。其中，金融创新是根本，金融全球化提出了金融创新的迫切要求，而信息技术现代化则为金融创新提供了强有力的技术支持。金融创新的浪潮集中体现在20世纪70、80年代，当时为了打破资产价格方面的限制(如美国的“Q条例”)、金融机构地理设置限制(如美国禁止跨州设立分行的法规)、金融机构具体行为限制(如美国1933年的《格拉斯一斯蒂格尔法》)等，出现了许多逃避管制、防范风险、追求收益的金融产品创新和金融机构创新，这些创新涉及保险、证券和银行业，它们在丰富居民和机构投资渠道的同时，也对传统的金融体制造成了巨大的冲击。

　　在激烈的市场竞争面前，金融机构为了开展创新业务、谋取利润，纷纷想方设法绕过金融管制、拓展业务领域。其业务扩展方式主要有两种：

　　其一，金融机构利用业务创新拓展业务。如经纪公司通过开发货币市场互助基金和现金管理账户进入了传统的银行业领域。而在此之前，1933年的《格拉斯一斯蒂格尔法》允许商业银行出售政府新发行的证券，但是禁止商业银行承销公司证券或者从事经纪业务，同时，禁止投资银行从事商业银行活动。尽管存在这些法律上的限制，但逐利动机和金融创新一直在刺激非银行机构迂回绕过该法律，进入商业银行传统的业务领域。

　　其二，金融机构利用法律漏洞拓展业务。如 1987年，美联储利用《格拉斯一斯蒂格尔法》第20条款的漏洞，允许银行持股公司承销几种原先禁止的证券种类。第20条款的漏洞在于：它允许合格的商业银行分支机构从事某些承销活动，只要这些承销活动的收益不超过分支机构总收入的特定比例(开始时为1096)即可。商业银行分支机构的剩余收入可以通过《格拉斯一斯蒂格尔法》并不限制的活动(如承销市政债券和国库券等)获得。 1988年7月，美国最高法院承认联储行为合法化。随后，商业银行持股公司JP摩根于1989年1月获准承销公司债券、1990年9月获准承销股票。再后来，由于商业银行的反对，第20条款中的 10％限制也被扩大至25％。1999年美国《现代金融服务法案》最终取消了《格拉斯一斯蒂格尔法》的分业限制。

　　鉴于上述法律漏洞，在《现代金融服务法案》尚未出台之前，金融机构在20世纪80年代和90年代出现了通过组建金融控股公司绕过金融管制、进行混业经营的机构扩张模式。随着金融机构向大而全方向发展，越来越多的人认识到似乎金融机构“越大越不会倒闭(t。。big to be failed)”。因为，金融机构越大，其在经济发展中的作用也越大，政府往往制定一些保护性的政策(如类似存款保险一类的安全网)支持这些机构的发展，否则这些机构一旦出现问题，将对整个经济造成很大的冲击；而且，金融机构规模越大、实力越强，客户给予大金融机构的信任也就越充分，从而无需关心大金融机构的运作。事实可能并非如此。道理很简单，存款保险制度等安全网相当于引入了卖出期权，从而增加了客户、金融机构乃至整个金融体系的风险偏好，同时也增加了整个金融体系的风险；另外，信息经济学也表明，信息不对称和委托一代理问题常常导致逆向选择和道德风险，因此，大金融机构并不必然等于“越大越不会倒闭”，恰恰相反，在现有金融交易技术越来越先进和快速的情况下，金融机构越大、业务种类越多，越会出现一些“出格”的现象，金融机构倒闭的风险就越大，如“巴林银行倒闭事件”、“爱尔兰银行事件”等等。在这个意义上可以说，由混业经营导致的金融机构业务规模和业务范围的扩大，无疑也对在现代金融体制下对大金融机构进行监管提出了更高的要求。

　　二、金融混业经营对金融监管提出的新挑战

　　1．传统的金融监管思想

　　金融监管的理论基础是不确定性、信息不完备和信息不对称导致的“市场失灵”。20世纪以来，金融监管主要经历了4个阶段。

　　20世纪30年代以前的金融监管主要集中在实施货币管理和防止银行“挤兑”层面上，对金融机构经营行为的管制和干预很少。

　　在20世纪30年代大危机中，大批银行等金融机构倒闭，这也说明金融市场是极不完备、极不稳定的。危机过后的30～70年代，金融监管主要以维护金融体系安全、弥补金融市场的不完备为出发点和主要内容。这时的金融监管更加倾向于政府的直接管制，放弃了自由银行制度，从法律、法规上对金融机构的具体经营范围和方式进行规制和干预。可以说，这一时期金融监管的核心是金融体系的安全优先。

　　20世纪70～80年代，金融自由化理论逐步形成，并且其影响不断扩大。“金融抑制”和“金融深化”理论是金融自由化理论的主要部分，其核心主张是放松对金融机构的过度严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。很显然，这一时期金融监管的核心是注重效率优先。

　　20世纪90年代以来，墨西哥、巴西、亚洲金融危机的相继爆发，迫使人们又重新开始关注金融体系的安全性及其系统性风险。因此，这时金融监管的重点逐步转向注重协调安全、稳定与效率的关系，管理金融活动与防范金融体系风险并重。

　　金融监管的历史变迁过程表明，金融监管模式与当时的经济发展阶段、经济特征乃至金融环境是密切相关的，都是具体的、有针对性的。因此，对金融监管的讨论不能脱离经济和金融的发展阶段和时代特征。

　　2．传统的机构性监管向现代的功能性监管转变

　　显而易见，金融混业经营为金融监管提出了新的课题和新的要求。传统的金融机构性监管模式(中央银行监督银行业、证券监督管理部门监督证券业、保险监督管理部门监督保险业、彼此相互分离和独立)已经不能适应新的金融发展阶段。以中央银行对银行业的监管为例。在新的金融格局背景下，中央银行监管银行业面临两难选择：一方面中央银行要负责货币政策的稳定，要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，中央银行又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行具有充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策，以保证币值的稳定，因此客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此。

　　此外，监管者分别对不同对象进行监管、彼此间相互脱离的机制已经不再适合新的金融体制。原因在于：国际竞争和技术创新(主要是信息技术)越来越模糊金融机构之间的界限，金融机构往往同时经营多种业务。如银行并购保险公司从事保险业务、商业银行和保险公司都开展基金管理业务等等。这意味着单个金融机构业务的多元化将涉及多个独立的监管者。在这一背景下，如果多个监管者同时对同一个单独的金融机构实施监管，那么将必然造成监管重复、监管低效和浪费成本。于是，功能性监管的思路和设想应运而生”。

　　功能性监管是指中央银行同其他功能监管者 (包括证券交易委员会、商品交易委员会、证券交易商协会、保险委员会)相互配合，共同识别单个金融实体的风险以及整个金融持股公司的整体风险。功能性监管有两大优势：首先，在分业监管条件下，金融监管机构各自为政，相互之间的协调、沟通比较困难，监管效率不高，监管成本增加，随着金融市场的不断发展变化，金融监管机构一体化(即统一监管)应比分业监管更为有效。其次，金融机构的混业经营现象已经越来越普遍、甚至成为一种趋势，尤其是通过并购产生了众多的金融集团，在这种背景下，建立统一的金融监管机构能够全面覆盖各类金融机构，堵住金融监管漏洞。

　　此外，在发达国家，随着功能性监管的逐步完善和发展，金融监管部门和中央银行有一种逐步分离的倾向，形成单独的金融监管当局，如英国的金融服务局(FSA)、韩国的金融监督院(FSC)和日本的金融监管厅等。这些国家都在朝着金融监管和中央银行分离的方向迈进。很显然，这些国家金融监管体系的重新调整是金融监管当局面对金融市场变化做出的必要调整。就其实质而言，它是一种金融监管体制的变化，是一种宏观上的变化，反映了当今世界金融监管格局的一种发展趋势。当然，在金融监管体制发生变化的同时，金融监管的微观重点也在发生着变化。

　　3．金融监管重心的变化

　　金融混业经营不仅导致金融监管体制的重大变化，而且也使金融监管的重心发生了明显的变化。其中的原因在于：金融机构实现混业经营的同时，其传统的存、贷款业务也在逐步下降，创新业务所占的比例则逐步增加。基于这一变化，金融体系面临的风险也随之加大。因此，金融监管的重心也应该相应地作出调整。

　　新的监管重心(主要是指风险监管)主要关注业务领域的风险(这是银行机构整体中最大的风险)。可以看一看美国的情况。传统上，美国联邦储备银行通常通过当地的监管人员检查和监督各州的银行和银行持股公司。大多数情况下，一年进行一次检查，随后给已检查的银行机构定级。除此之外，除非出现危机或检查中发现了具体问题要求监管者持续关注，否则当年的其余时间不会再有检查活动。进入20世纪90年代后，传统的一年一次的银行监管程序(主要关注固定时点资产存量)对众多银行机构的评估已经不再有效。为此，为了加强风险监管，美联储对大的复杂银行机构 (LCBO)的监管在原有基础上强调了3个方面：加强监管的持续性、更加关注银行机构内部系统的评估以及对经营风险的控制(见表1)。

　　在此基础上，美联储根据实际情况开发了一个关注大的复杂金融机构(LCBO)风险的程序。该程序将LCBO的风险监督框架分为4个部分：详细的金融机构风险评估、制定风险监督计划、执行监督计划并报告结果、判定并公布银行的整体情况并陈述监管思路。在这一风险监督框架中，对金融机构的风险评估占据核心地位。通常，金融风险主要有6类：信用风险、市场风险、流动性风险、经营风险、法律风险、信誉风险。在风险评估中，检查人员判断各种风险的水平(高、中、低)以及风险的变化方向(增加、平稳或下降)。在获得这些评估的基础上，检查人员将6类风险的识别、测量、监督和控制进行合并。只要获得重要的新信息，风险评估就及时更新，相应的监管计划也及时更新以反映金融机构风险评估中的重大变化。

　　此外，由于大多数LCBO都通过不同的法定实体进行经营，而且这些法定实体属于不同的法定权限和监管机构范围内，这就要求高水平的信息共享以及相关监管机构间进行密切合作。通常，这种合作主要涉及：(1)与其他监管者配合。主要内容包括交换检查报告、分享

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