１９４９年初，美国政府改变前半年的坐视政策，以放宽出口管制开始了持续数十年的向南斯拉夫提供援助的过程。这是和平时期美国第一次给予一个社会主义国家经济支持，必然涉及一系列它前此未遭遇的决策难题，包括在同社会主义国家的关系中如何处理基本战略利益、间接战略利益和意识形态利益之间的矛盾及其轻重缓急次序，如何确定经济援助和政治条件的关系，以及如何有效地追求意识形态方面的目标，即改变受援国的基本社会、政治制度。美国在这些方面开始取得的新鲜经验，对它有着广泛和长远的指导作用。因此，研究这一课题具有显而易见的现实意义。

从学术上说，１９４８年苏南分裂到１９５４年苏南关系走向缓和期间西方和南斯拉夫的关系，包括本文论述的内容，尚属国际史学界几乎完全未予探究的领域。其原因既在于有关档案资料（主要指美国的档案资料）直至近年来才陆续公布，也在于１９８９年东欧剧变以前，缺乏促使学者们充分重视这一领域的动因和得以全面考察的历史视角。目前依据这些资料进行探讨，对丰富战后国际关系的研究无疑是有益的。

一、对苏南分裂的最初反应

在开除南斯拉夫共产党的情报局决议问世以前，已有一些公开的先兆显示苏南关系行将破裂。１９４８年１月２９日，《真理报》编辑部声明,不同意季米特洛夫关于建立巴尔干联邦或关税同盟的观点,因为这种结合是“靠不住的、硬性制造出来的”。[〔１〕] 任何政治观察家都很容易明白，这则声明实际上主要针对铁托。苏南矛盾自此公开化。２月中旬，西方一些大报报道，罗马尼亚已撤除了所有铁托画像，“他似乎已失去了莫斯科的信任”。[〔２〕]随后，苏联政府宣布，苏南贸易协定续订新约事延迟一年举行谈判。３月中旬开始，苏联从南斯拉夫迅速撤走所有军事顾问和文职专家。５月间，南共中央宣布中央委员斯雷坦·茹约维奇和安德里耶·赫布朗因叛国行为被开除出党，南政府则决定以叛国罪对他们提出起诉。 [〔３〕]

然而，对这一系列公开的先兆，美国政府反应迟钝，以致令南政府甚感意外。 [〔４〕]事实上，正是在苏南关系发生剧烈变动的这段时间里，它偕同英法两国政府发表了严重损害南斯拉夫利益的宣言，要求将的里雅斯特自由区归并意大利。西方舆论大都浑然无知，反而掀起了新的反南宣传浪潮。[〔５〕] 情报局决议问世前不久，美国驻南使馆代办罗伯特·里姆斯首先注意到苏南分裂的征兆，并且准确地指出了它们的深远含义。６月１８日，他就苏南两国关于多瑙河航行制度国际会议会址进行的争执0有关国家原先主张１９４８年７月３０日在贝尔格莱德举行制定多瑙河航行制度新公约的会议。６月１２日，苏联政府建议改在另一个多瑙河沿岸国家举行，但南斯拉夫政府随后表示贝尔格莱德能够、也应当成为该会议的会址。向国务院指出：这是“任何卫星国对克里姆林宫共产主义霸主所作的第一个直接的、不可更改的挑战”。他还列举了苏南关系紧张的其他一些例证，包括苏联领导人未像往常那样向铁托发去生日贺电，以及情报局机关刊物抨击某些共产党人“在赞扬和自吹自擂的迷雾中”压制批评和拒不认错。他相信，苏南之间已存在“确凿的裂缝”，其基本原因不是理论分歧而是国家利益冲突，而其意义在于“历史上苏联第一次面对一个在其国境之外、冒险采取独立路线甚或相反路线的业已巩固的共产党政权。”[〔６〕] ６月２８日，情报局通过决议开除南共。这一对西方来说有如 “夏日惊雷”[〔７〕]的事件，在美国政府内引起了强烈反响。

国务院的苏联问题专家乔治·凯南、查尔斯·波伦和卢埃林·汤普逊等，立即认定这是二战结束后国际共运内部最重要的事态，“可与托洛茨基的落难等量齐观” 。[〔８〕]６月３０日，凯南为首的国务院政策设计室草拟了一项文件，题为《我国政府对南斯拉夫事态的态度》，于翌日获国务卿马歇尔批准。９月２日，它作为国家安全委员会１８号文件得到正式采纳。[〔９〕]这是美国在苏南分裂后的第一个对南政策纲领。

国家安委会１８号文件分析了苏南分裂对于西方的意义。它认为：“南斯拉夫共产党领导人对克里姆林宫的藐视给我国政府造成了一个全新的对外政策问题。现在，历史上第一次在国际社会内可能有了一个这样的共产党国家：它建立在苏联组织原则的基础上，并且在极大程度上依据苏联的意识形态，但独立于莫斯科……“ 克里姆林宫可以被它自己的仆从之一成功地违抗——这一示范将一个具有根本的深远意义的新因素引入了世界共产主义运动。由于这个行动，笼罩在克里姆林宫权力周围的神秘的全威全能、永无谬误的气氛已被击破。脱离莫斯科的可能性，迄今为止对外国共产党领导人是不可想像的，从现在起将以这种或那种形式存在于他们的每个人的心中。”但是，这个文件提醒说，南斯拉夫仍然是个共产党国家，对外反对西方，对内实行“极权主义独裁”，并且仍希望同苏联和好。因此，如果现在认为可以将它视为美国的朋友，那就是犯了“轻浮的、有损尊严的错误”。这个文件确定，美国应当审慎行事，对南斯拉夫采取不冷不热的态度。它特别强调不要“讨好铁托”。除了上面的原因外，还因为这将被苏联利用来在国际共运和南共党内煽动对铁托的反感，以致损害其地位，促使南斯拉夫重返苏联阵营；而且，这会在美国国内引起强烈的批评。

关于美国目前具体的行动方针，这个文件仅规定美国外交官在私下谈话中审慎地表示：（１）美国政府欢迎南斯拉夫真正地独立自主；（２）美国对南斯拉夫的态度主要取决于南斯拉夫对西方国家的行为，美南经济关系的正常发展有待于南斯拉夫在其国际关系中采取“忠实可靠的、合作的态度”；（３）南斯拉夫现行国内制度不变，美南关系就不可能达到亲密的地步，但这在南维持独立的情况下不妨碍两国发展经济联系。国家安委会１８号文件显示，美国政府对苏南分裂的最初反应是相当保守的。[〔１０〕]它没有明确规定支持南斯拉夫的抗苏能力和改变南斯拉夫内外政策这两个目标的轻重缓急次序。更确切地说，它过多地拘泥于后一个目标。因此，它实际上规定，在经济上支持南斯拉夫必须附带政治上的先决条件。在这个文件中，苏南分裂前南斯拉夫和西方敌对的影响相当明显。而且，它特别反映了马歇尔的思想和意愿，这在随后关于是否援南的决策过程中表现得很清楚。
二、是给予援助，还是袖手旁观？

情报局开除南共后，美国驻南使馆立即向华盛顿方面提出援南问题。代理主管使馆业务的里姆斯接连致电国务院，说目前最紧迫的问题是南斯拉夫可能请求美国援助。他认为，铁托没有西方的帮助无法抵御苏联可能的入侵，西方若做出准备支持铁托的姿态，便能有力地影响苏联的行动路线。[〔１１〕]使馆陆海军武官也致电国务院，建议通过向南斯拉夫提供充分的支持来“尽可能大胆地利用”苏南分裂。 [〔１２〕]

然而，国家安委会１８号文件表明，华盛顿方面对援南问题的态度是保守的。除在前一节末尾列举的那些因素外，苏南分裂尚不彻底也是一个重要原因。南斯拉夫和苏联在东西方关系问题上依旧联合一致，反对以美国为首的西方阵营。这不仅表现为铁托在情报局决议问世后的第一个政策讲话中强烈抨击“西方帝国主义”，也表现为南政府在７月底至８月中旬关于多瑙河航行制度的国际会议上坚决支持苏联，使会议得以通过西方国家拒绝承认的多瑙河新公约，尽管这个公约的一些重要内容（特别是苏联和多瑙河沿岸各国组成的合股公司主持管理）显著地崐损害南斯拉夫的利益。[〔１３〕]

南斯拉夫当时所以如此，最重要的原因在于真诚地希望苏联能改变错误做法，使苏南关系得以修复。南共领导人长期以来崇敬和热爱苏联，与苏分裂是迫不得已和十分痛苦的。这种感情以及他们当时的许多政治信念，必然使他们尽可能利用各种机会来表示团结诚意。在向７月中旬举行的南共第五次代表大会所作的政治报告中，铁托一方面谴责情报局的无理攻击，另一方面强调南斯拉夫的对外政策同苏联和其他东欧国家完全一致。[〔１４〕]这次代表大会在“天才的斯大林为首的伟大的苏联万岁”的口号声中结束，会议主要决议之一是责成中央委员会在坚持原则的前提下尽力消除与各兄弟党的误会。[〔１５〕]另外，南共领导人还顾虑南斯拉夫许多共产党员和群众缺乏同苏联斗争的心理和思想准备。

铁托在１９５２年回顾说，当时“必须充分注意对苏联的各种幻想，因为这些幻想几乎在我国全体人民中还存在着，或者残存着。当时，对来自苏联的或以苏联名义所制造的各种谎言和诽谤，我们还不敢随意地发泄义愤，只能以严辞答辩。” [〔１６〕] 不过，南共领导人不会不明白，从苏联当时对南行动的冷酷无情来看，修复苏南关系的可能性不大。因此，要维护南斯拉夫的独立自主，就需要在党员、群众逐渐具备心理承受能力的同时，争取西方援助。战后初期接受联合国善后救济总署援助（主要由美国政府捐赠）的经验显示，获得西方援助在经济上是很有利的，而在政治上只要有所警觉就不会使南斯拉夫的主权和国内制度受到损害。[〔１７〕 ]７月６日，通过南斯拉夫新闻工作者协会书记，南政府作了谋求美国经济支持的首次非正式试探。这位官员被确信“经南最高当局允准”，向里姆斯探询南斯拉夫将来可指望美国采取什么态度？他示意，南斯拉夫并非全无参加马歇尔计划之意。由于缺乏国务院指示，里姆斯未曾表态。[〔１８〕] 正在奥地利的美国陆军部副部长威廉·德雷珀和驻欧特别代表艾弗里尔·哈里曼等人闻讯后深感兴趣。德雷珀立即向马歇尔建议：对南斯拉夫的试探作出积极反应，以便鼓励由驻南大使派人同南方非正式接触，在确证南希望同西方国家改善关系后，由他本人和哈里曼访问贝尔格莱德，为发展美南贸易关系和提供经济援助作必要的准备。与此同时，哈里曼亦致电马歇尔，表达了类似的意见，并告诫说若对南斯拉夫的试探采取冷淡态度，可能会损害其抗苏的意志。[〔１９〕]

马歇尔采取的正是冷淡态度。他以目前形势过于“飘泊不定”为由，拒绝接受德雷珀和哈里曼的建议，还将政策设计室６月３０日文件（即后来的国家安委会１８号文件）通知陆军部，以便使之明白国务院的政策。两天后，他在内阁会议上汇报了此事，杜鲁门当即同意他的立场。[〔２０〕]不仅如此，马歇尔还追回了国务院主管部门以他的名义给驻南使馆的一项指示，其中允许使馆向南方表示可考虑扩大美南之间的非战略物资贸易。他规定：不得主动答复南斯拉夫的前述探询，而对南方的任何进一步试探，必须严格按国家安委会１８号文件处理。[〔２１〕] 哈里曼等人并不气馁。７月中旬，哈里曼向德雷珀介绍了他即将提出的新建议：由他以秘密方式主动向铁托表示可就任何问题进行讨论，并且准备供应一艘油轮军用汽油，作为第一项实际援助；如果铁托希望订立全面的美南商约或取得美国贷款，他将表示美国在南斯拉夫作出修改对外政策的实际行动后作出积极反应。德雷珀自告奋勇，说可由他绕过马歇尔直接找总统商议此事。[〔２２〕]驻苏大使贝德尔·史密斯也对马歇尔的方针不满。他告诉这位国务卿：国家安委会１８号文件过于审慎，尤其不适合苏联封锁柏林的目前形势。[〔２３〕]与此同时，南斯拉夫作出了谋求美国经济支持的进一步尝试。

７月２５日，铁托对访南的前加利福尼亚州长奥尔森说，南斯拉夫希望同美国签订贸易协定，但未得到美国的积极反应。他还说，任何协定都决不能附带政治条件。奥尔森保证回国后将此项意愿告诉杜鲁门。[〔２４〕] 在南斯拉夫的一再主动和政府内的异见等诸种因素的交互作用下，马歇尔的立场发生了微小的变化。他指示驻南使馆通知南外交部：美国政府注意到铁托同奥尔森的谈话，愿意考虑南政府任何进一步的评论或建议。这一表示实际上不那么明显地越出了国家安委会１８号文件。[〔２５〕]

具有类似意义的是，大约在７月中旬，美、英两国悄然同意了南斯拉夫的一项间接请求——购买５万至６万吨原油。[〔２６〕] 尽管如此，美国政府总的态度仍然是袖手旁观。大约在８月下旬，鉴于苏联撤出崐钻探专家和设备给南斯拉夫的石油工业造成了严重困难，南驻美使馆向美国公司联系购买尚属禁运品的战略物资 ——钻井设备。美国国务院坚决不同意发放出口许

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