内容摘要：香港有全世界最大的集装箱港口，同时也拥有全世界最自由的体制，在这种极端自由放任政策下，香港集装箱码头是怎样的发展情况？香港特别行政区政府在港口发展过程中扮演了什么角色？高度的自由放任政策和特殊的历史对香港集装箱码头的发展有何种影响？本文在深入实地考察、访问和广泛参考各种政府报告及媒体观点的基础上，对这些问题给出自己崭新的答案。

关键词：自由放任、政府干预、垄断

一、背景介绍
香港位于亚洲中心和繁盛的南中国珠江三角洲要津，地理位置优越，一个半世纪以来，一直是区内通商的门户，也是连接东西方贸易的桥梁。香港凭着水深港阔兼有天然屏障的优势，由宁静的渔村，发展成为全球最繁忙的集装箱港及国际航运中心。多年来，香港的港口和航运业均以效率高而且专业著称，因而赢得“全能港”及“全能航运中心”的美誉。
香港港口已经有160年以上的历史，而成为集装箱港也超过了30年，港口一直是香港繁荣和经济发展的重要因素。香港也是全球供应链上的主要枢纽港，现有约80家国际航运公司，每周提供集装箱船运约400班次，往返全球500多个目的地。航运服务范围还遍及内地个大海港，同时提供广泛的内河航运服务，涵盖珠江三角洲大大小小的内河港口。
尽管2001年世界经济不景气，香港仍然保持了全球最繁忙集装箱港的地位，集装箱总吞吐量达1780万个标准箱，较2000年下降约1个百分点。

二、垄断还是竞争？
不包括即将投入使用的9号集装箱码头，香港至今（2002-08）一共有8个集装箱码头，18个泊位，全部集中在香港西端的葵涌，统称葵涌集装箱码头，在2004年9号码头全部建成之后将拥有大约2000万标准集装箱/年的处理能力。另外还有一些集装箱是通过中流作业方式（所谓中流作业，在全球众多大集装箱港口中仅香港可见：双方货船无须停靠陆地码头，而是依靠专门的作业船只，在近海直接转移货物。因为节省了昂贵的码头费用，所以处理费用比较便宜，但是相对码头正规、专业的处理方式，中流作业效率比较低，且不能处理大型船只，适合散货和中小船只。）和内河方式处理的，以2001年为例 ，香港全年共处理1782.6万个标准集装箱容量，其中：353.1万标准集装箱来自内河，301.1万标准集装箱来自中流和其他码头，其余1128.5万标准集装箱均由葵涌码头处理；葵涌、内河、中流及其他分别占有63.3％、19.8％、16.9％。由于内河运输的特殊性（主要处理来自珠江的内河集装箱船），它一般不和以处理国际转口集装箱为主的葵涌有竞争关系；而中流作业，由于具有不同的价格——服务组合，仅有一部分市场与葵涌重叠，同时如下图所示，近年来中流在全部集装箱处理业中所占比例的逐渐下降；所以出于篇幅考虑本文不研究来自中流的竞争压力，这对全文结论不会有实质影响。同时值得一提的是，中流作业由于市场进入难度相对较小，香港一共有几十家中流作业服务商，而且没有一家的规模足够大到可以垄断市场，竞争是比较充分的。

所以，本文不考虑葵涌之外的香港本地竞争。进一步的，葵涌码头内部的格局则不那么简单。
葵涌一共有18个集装箱船泊位，4个码头经营商，他们的势力对比情况如下表：
MTL CSX HIT COSCO-HIT 总计
泊位数 5 1 10 2 18
总面积（公顷） 78.19 16.7 92 30 216.89
岸吊及龙门吊总数（台） 101 12 161 41 248
露天堆放容量（标准箱） 55865 10872 80000 24000 170737

很明显，隶属于李嘉诚和记黄埔港口集团旗下的HIT（Hongkong International Terminals）一家独大，拥有2/3的泊位，其他硬件设施也占尽优势；其次是勉强可以与之竞争的MTL（Modern Terminals Limited） ；剩下的COSCO-HIT（中远－国际货柜码头香港有限公司）和CSX（CSX World Terminals Hong Kong Limited）所占份额极小 ，而且COSCO-HIT中还有HIT的股份，HIT在自己的主页（http://www.hit.com.hk/facilities/layout.html）上，甚至不加区分的把COSCO-HIT的2个泊位当作自己的泊位加以介绍和推广。
表面看来，4个竞争者瓜分8个码头，好像很有竞争的样子，最多也只算作垄断竞争。正如香港集装箱码头商会有限公司李鸿锵执行总干事在接受我们采访时申辩的：“香港的集装箱处理业当然没有垄断，码头商只有一家么——不是的，客户是可以有选择的，HIT不好
可以选MTL，都不好还可以选其它两个，如果四个你都不满意还可以选中流作业啊……”泊位的多少是判断码头经营商市场占有份额的主要依据，从上面的分析可以发现：香港集装箱处理业其实很明显的存在着两大寡头：占有56％泊位的HIT，和占有28％泊位的MTL，二者所占份额之和约为84％。CSX仅有18个泊位中的一个泊位而且并为完全对外开放；而COSCO－HIT又与HIT关系暧昧，所以完全可以说港口实际是由两个寡头控制的，这正如香港城市大学郑国汉教授在他与香港大学王于渐教授合著的书中所说的那样：
“香港货柜处理业是寡头垄断的市场，业内公司有充分的合作机会。由于（a）市场上只有两家独立的大码头经营商，（b）香港没有有关的法例，可以阻止像定价协议及互不侵犯协议等反竞争的行为，及（c）找到有关寡头合作的助证（如互不侵犯的协议），故实有可能需要为业内引入更多的竞争。从以上种种观察所得，可以认为码头经营商之间的寡头竞争实无异于单一经营商或经营商联营的市场结构。”（摘自郑国汉、王于渐《港口设施及货柜处理服务》，商务印书馆，1997）
垄断如果存在，则不可避免的会带来少的供给和高的价格。这在香港是可以找到事实佐证的。码头处理费高昂一直以来都是集装箱码头最受公众批评的缺点，数年前，香港码头处理费用甚至3倍与毗邻的深圳盐田港，近几年来由于相互竞争二者价格差距有所减少，但是现在的情况，据香港货柜码头商会有限公司执行总干事李鸿锵先生自己估计，单位集装箱在香港的处理费用仍然比深圳高出近50％。另外码头垄断也是中流作业一直存在的原因之一。关于中流作业的话题在香港也一直存在广泛的讨论，绝大部分人都承认中流作业效率低下，不能代表今后集装箱处理业的长期发展趋势。而在世界上其他大港口，中流作业作为一种落后的生产方式都已经被淘汰，仅在极度落后的非洲尚有少量残存。为什么这种落后的生产方式在高度现代化的香港还能生存？我认为原因在于码头在提供高质量服务的同时收取高昂的处理费用，而相比之下中流虽然服务素质较低但是价格非常合理，对于散货、小船和时间不紧迫的货物非常有吸引力。是码头的高价支撑起了中流作业这种落后方式继续存在的空间。 三、对政府职能的检视
香港是一个自由港，多家国际机构把香港评为全球最自由的经济体，香港政府 自由放任的经济政策也一直以来成为香港繁荣稳定的原因和保障。由于制度和历史的原因，香港的集装箱码头全部由私人兴建经营。那么政府怎样发挥她的角色？
我仔细查阅了香港经济局发布的《2001施政报告－航海运输及物流服务施政方针》，同时访问了特区政府经济发展及劳工局高级经济主任吴慧兰女士，以详细了解特别行政区政府在港口建设和发展过程中的角色。以下是我总结出的香港政府在港口发展方面的4个主要职能：
1、定期（两年一次，最近的一次是2001年9月）检讨目前的港口发展趋势，预测今后的集装箱吞吐量发展，向公众发布报告的具体内容作为政策指导；
2、预测码头在将来的容量 ，对照对上面做出的实际可能的集装箱吞吐量的预测，决定是否要增建新的码头；
3、如果预计到吞吐量的发展需要新码头，则提前大约5年开始进行码头建设 ，政府负责批地，招标，并着手铁路、桥梁、避风塘等配套设施建设；而码头本身的投资建设和以后的经营皆由中标的私人公司独立完成，政府不再干预；
4、主持进行其它辅助性的工作，如国际的宣传和推广、有关的调查和研究、安全准则的建立和修改、与中央政府谈判沟通并争取政策支持等等。
这就是在香港引起广泛争论的“触发机制（trigger point mechanism）”。触发机制的实质，就是私人兴建和经营码头。这种制度安排是否恰当？本文可提出4点置疑：
1、码头之对于社会经济，有着显著的外部效应，没有补贴和税收减免，这种制度能否对私人的外部成本和外部收益做出有效的补偿？由集装箱处理业发展所带动的周边经济的发展和劳工就业，对社会稳定和人民福利有着巨大的意义，而这一切却不能反映在码头经营商的收益中，政府也没有给予任何可见的补贴和优惠——这极有可能导致码头供给不足，进而收费高过最优收费。香港岭南大学校长陈坤耀博士曾在2000年对在香港发展物流中心的经济影响作了一个研究，在陈的研究报告中，他指出私营机构在物流业的回报率只有 6.8%，比一般的资金借贷成本 7.2%还要低；但对社会的回报率却高达 11%。陈坤耀博士在接受记者采访时解释说：“因为当中可为失业者创造就业机会，对整个社会多了许多与外界的接触、交通的往还、不同的刺激，带动对金融服务的需求。所以对社会的回报，高出对私营机构的经济回报。”进而他建议政府应该积极干预，给私营机构以财政补贴或土地价格豁免 。
2、码头经营是一个特殊行业，如果主要由私人建设和经营，私人如何面对码头建设中风险高、投入巨大且回收周期长等此类问题的挑战？因为物流导致的集装箱处理需求有可能受到很多因素的影响而小于政府在数年甚至十年以前的预测，或者迟于政府预计年份达到需要新码头投入使用的规模，或者上下波动——这些风险都可以可能由不可预期的、外生的事件所引致，比如金融危机、恐怖活动、世界经济形势涨落尤其是内地经济和政治变化等：私人在这些风险面前显然是脆弱的。另一个方面，码头的建设需要的前期投入十分庞大，以正在修建的9号集装箱码头为例，就预计需要私人在5年的时间内投入100多亿 港币的资金，而如此巨额的资金要完全回收，又需要多少年呢？在这漫长的回收过程中上述那些所有的风险又都对投资商的预期回报构成巨大的威胁。如此高风险、高投入、长周期的产业是否适宜完全由私人经营？考虑到二战以来西方各主要资本主义国家政府在此类高风险、高投入、长周期产业发展上的积极姿态，香港政府此种制度安排是否仍然是最佳选择呢？
3、而且我们还发现，在这种制度下，私人有俘获政府的机会和能力，使得政府不知不觉中与私人机构形成某种妥协。要让私人参与投标兴建经营码头，政府必须能够让私人资本至少取得平均利润，但是如前面所说，码头的建造和经营是高风险高投入的，这使得投资商的利润具有高度不确定性，也使得经营码头的私人机构具有了和政府讨价还价的筹码，能够“俘获”政府，使得后者在决策的时候必须考虑前者的意见和利益。怎样才能确保私人机构的盈利，进而吸引和留住足够多的投资者进入到这一产业？同时，由于政府修建新码头的日程表与现有码头经营商的利润迫切相关，新建码头将不可避免的对原有码头的经营商的利润带来潜在威胁，如果政府决定兴建新码头以提升香港作为航运中心的整体实力，怎么与现有码头经营商讨价还价呢？如果政府做出承诺在数年之内不新建码头，那么政府会陷入被动，而且这样的承诺有可能为了少数寡头的利益而牺牲整个香港航运业，所以不可行；但是如果不作出任何保证，那么私人会以既得利益没有保障为由向政府施加压力。触发机制为这个问题提供了一个解决方案，那就是政府定期对集装箱流量做出权威预测，当预计到5年之后的集装箱吞吐量将超出码头现有容量的时候政府就可理直气壮的开始新的招标批地，由于预测的科学性和权威性，码头经营商也无话可说。

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