内用提要：本文以案例研究观察湖北和云南两省各一个县内的农户、村、乡镇、县和所在地区各级经济资源的筹集和分配过程，比较了教育和其他发展资源分配的情况。研究发现：（1）经济中上等县份所创造的总经济资源远远超过再投入的需求，但在分税制财政制度下，县级财政无法从地方创造的总经济资源中获得投入需要的足额资金；（2）直接增加县以下的教育经费并不利于农村地区的经济发展，而会恶化资源投入不平衡的状况——教育支出已经占去地方财政的大部分，农村和农业发展投入等于零。本文建议，经济中上等县份采取保证最低改善（生产条件）投入的财政策略，逐步增加和平衡农村地区各项投入，形成农业和农村的持续发展的条件。

　　关键词：县级财政、教育支出、三农、政策建议

　　作者介绍：香港中文大学教育学院，教育行政与政策学系副教授[2]

　　一、教育需求与公共资源投入

　　随着东部和城市经济发展，中西部农村发展困境凸显出来，义务育经费困难倍受关注，[3]主要原因是：（1）长期从农村基层筹集资金，对农户和地方财政造成经济负担；（2）农村和农业生产效率低，难以为高昂的教育投入及其他投入提供充实的资金。有关农村教育和经费投入的研究报告都建议各级财政直接增加农村教育投入。[4]

　　从经济学看，资源投入是带有机会成本的性质，即：当一笔资源用于一个发展项目，就意味着失去了进入其他投资的机会。发展中国家长期面临公共财政紧张的困境，因为各项公共事业发展都需要增加经费[5].就教育而言，随着总人口对教育需求的增加、随着教育技术的使用和教育质量提高，教育投入都在大幅度上升。整个社会为提供更多的、高质量的公共物品（例如：医疗卫生、福利保险、基础设施和公共设施等），各个公共部门之间也在竞争公共资源。因此有必要对整体发展的资源需求做调查，再来讨论教育资源的筹集和分配的可行性。本文采用2000年以来对湖北省中部和云南省中部各一个经济中上等县（下称湖县和云县）[6]所进行的调查数据，分析农村地区经济资源筹集和使用分配的可行性。

　　二、农村地区资源收入和投入

　　本文的数据来自于对湖县和云县两个县的各120户农户、8个村和4个乡镇的抽样调查，以及所在县和地区的调查数据和国家统计数据。分析目的是观察（1）农村地区经济资源的筹集和分配的过程；（2）比较教育投入和其他发展投入需求和分配情况。下面分6个部分报告两县教育、农户、村、镇、县和地区资源筹集和分配的情况。

　　2.1学校教育收入与支出

　　为了解农村教育资金不足和对农村基层财政和农户所造成的经济压力，有必要先了解教育经费收入（资金筹集）和支出（使用分配）的情况。

　　县教育筹资来原有三类（见表1），政府财政预算内经费、财政预算外经费和非财政性收入。政府财政在湖县和云县分别提供59%和86.6%的教育经费保证，湖县的47%和云县的75.9%来自于预算内的拨款，预算外部分（湖县12%，云县10.6%）是利用政府政策特许，例如教育费附加、校办企业等收入筹集的。其余的办学短缺经费（湖县的40.81%、云县的13.4%）是以非财政性的方法筹集，包括社会团体和私人捐赠，向学生收取办学事业费等。湖县和云县向学生收取的事业费分别占了教育总收入的34.5%和10.6%；这还不包括学生支付的私人成本，例如书本费、交通费、伙食住宿费、服装鞋子费等等。

　　县学校有两类：湖县143所学校中11所是县直属管理，云县833个校点中9所是县直属管理，其余的学校设在乡镇农村。政府财政优先保证直属学校，他们的教育总收入占全县教育经费总收入的38%（湖县）、25%（云县）。直属学校学生升学的机会大，学校向学生收取的教育事业费比非直属学校高；非直属学校地处乡镇农村，筹集资金的可能性低些。非直属学校从预算内、预算外和非财政三个渠道所筹集到的经费都低于直属学校，造成了村镇学校与直属学校的差异。

　　在教育经费分配上，湖县学校的人员经费（教师职工的工资福利）[7]占总经费的59.5%，办公事业费为39.9%；云县学校人员经费为72.7%，办公事业费为20.1%.学校基本建设费多年来等于零，教学设备匮乏，有大批潜危校舍。“两基”达标校舍由乡镇和学校负责，留下不少债务。[8]

　　简言之：1.县级直属学校和非直属学校在经费上有相当大的差距；2.教师工资有基本保障的，湖县教师月薪1000元是农民收入的6倍，云县教师月薪1140元是农民收入的9.6倍；3.学校的基本建设投入匮乏。达到这样的经费水平，湖县从县预算内财政拨出36.3%，[9]但只相当教育资金需求的47.1%；云县政府从预算内财政拨出33.3%，只相教育需求的76%，不足部分由政府和学校向企业、社会和学生家庭筹集。

　　2.2农户的经济收入和使用分配

　　表2列出农户的收支状况。收入有四类，农业种植收入、乡镇企业和外出打工收入，非农经营收入（粮食加工、短途运输）；另一类是借贷收入。湖县农户人均收入2330.4元，其中82.5%来自于农业种植；农产品中的87.2%在市场上兑换为现金。非农经营收入平均为12.6%，有两个镇到达17%；非农打工收入（5%）很有限。云县农户人均收入为1347.7元，只有湖县农户人均收入的58%.云县4个镇家庭农产品收入比例不一致，有的高达94.5%，有一个镇只有37.5%，这个镇离县城近，农户做些小买卖方便，其他镇的农户以跑运输补贴收入不足，但外出打工十分有限。两个县农户借贷比例都较高，湖县平均为497元，为总收入的21%；云县平均为698元，为总收入的52%.借贷与农户总收入和现金收入比例有关系。云县农户从各项收入中所获得的现金平均只有1109.2元，湖县有2085.7元。生产效益和现金收入形成中西部农村差异的主要特征。[10]

　　支出分为4类，生产性支出、日常支出、政府规定的税费和教育支出。前两类开支用以维持基本的生产和生活，后两类是国家政策法令规定的制度性支出。总体而言，云县农户支出（平均1986.5元）比湖县农户（平均2968.8元）少三分之一。两县农户生活支出比例基本一致，湖县为62.6%，云县为65.6%，其中湖县用现金支出比例高出云县5%，而云县实物支出比例高出湖县5%；湖县农户的食品支出比例（41.3%）稍低于云县农户（45.1%）。比较两个县农户生产性支出，湖县平均为17.2%（绝对值为511元；4个乡镇绝对值在492元到577元之间）；云县为20.1%（绝对值为400元，其中3个乡镇在388元到556元之间，高山区的东镇只有235元）。生产性投入主要是化肥、农药和薄膜等常规性生产资料。另为，按政策缴纳税费，湖县农户人均为8.4%，绝对额在250元上下；西部农户人均税费是5.3%，在105元上下。[11]

　　最后一项是教育支出。湖县农户教育支出不平衡，高的达19.1%，低的只有6%，但义务教育支出平均为4.9%，每个孩子年均义务教育费为598元。[12]教育总支出与义务教育支出两者之差是孩子高中以上的教育支出。云县农户教育支出为8.9%，义务教育为7.6%，每个孩子年均义务教育费为496元。湖县农户大部分教育支出用于高中以上教育，云县农民只能顾及孩子的义务教育。[13]

　　缴纳税费和教育支出是两项制度性支出，额度由政府和教育机构决定，农户不能削减这两笔支出，因而生产性支出被限制在税费和教育支出后的余额内。资金不足时，改进生产的计划就搁置了，提高生产效率与现金需求成为一对矛盾。另为，现金收入不足和现金支出增加造成农户经济负担。湖县和云县现金支出比例分别为总支出的92%和80%，但两县农户的现金收入都只能到达现金支出的70%，不足部分就以借贷解决，包括向父母和亲戚朋友借、向银行借，或者申请小额贷款，现金才能持平，造成农户累计大量债务。

2.3村级的收入及支出

　　村民委员会代上一级政府向村民收缴法定税费，因此产生收支往来。表3按照村帐务分类列出两个县4个村的帐务，[14]湖县和云县各选两个自然村和两个行政村。湖县（见表3a）村级收入主要来自于农业税、特产税和“村三提”和“向五统”，占总收入的70%至83%之间，其余收入是村公共经营。沈村总收入最高，达到人均547元。横村和郑村的集体经营收入比例高些，占总收入的30%和23%，人均总收入横村达到425元，郑村达到353元；李村经济状况最差，人均总收入只有96元，一个县内也有很大差异。每个村里都有部分困难户交不出税费，村委会有权追缴因而形成债权。干部估计，每村有每年30%的农户不能如数缴费，其中70%的困难户在经济好转的情况下，会逐步地部分补交。


　　上解和本级支出是两项主要的支出。上解（农业税、特产税、乡五统）占近三分之二的总支出，余下是本村支出。管理费主要是干部的补贴，在10%到17%之间；共同生产费少的只有5%，多的可达19%；有少量支出是用来奖励按时足额缴纳税费的农户。村级的社会福利主要用于孤寡残疾人的补贴，实际支出甚微，只在过年过节有一、两斤肉的慰问。所调查的3个村子有债务，原因一是村集体经营亏损，二是支出大于收入的借款。债务高到42万的李村人均上解只有76元，远远低于其它三个村（在228元至381元之间）。李村的人均本级支出只有66元，其他三个村在125元到160元之间。本级收入在刨去干部补贴和管理费后，用于改善生产的微不足计。村级收支差异很大，横村和郑村收支基本平衡，沈村和李村收支不能平衡。

　　云县四个村收入中，农业税、特产税、乡五统和村三提占了37%至57%（表3b），四村有农网改造任务，因此上缴比例显得低一些（27%）。西部的贫困显而易见，有三个村的人均总收入在44元到79元之间，只有一个村达到153元。西部村子收入不稳定，围村出租山林换得36%的收入，东镇连年干旱获得政府支农补贴，占到总收入的13%到19%.村一级常常不能按时向乡镇交付上解，因此在账面上留下“上年结余”的款额，四村（21%）、新村（34%）和旧村（45%）都有程度不等拖欠上解款的情况，翻过年后再继续向农户追收和上缴。

　　西部有三个村上解只占了总支出的三分之一，余下的三分之二做本级支出；围村上解占了62%，其余是村级支出。西部村级支出很低，旧村人均上解只有6元，其他三个村在22到53元之间；人均本级支出一个村有111元，另外三个村只有14至44元之间。
　　各村支差别很大。固定资产主要是村卫星接收器的购买和维修。行政管理支出中有48%是干部补贴，52%是伙食支出。执行上级政策和追缴税费要组织干部开会，动员村民执行新政策都要提供伙食。西部生活清苦，长年缺油少肉，提供伙食是最好的动员手段。逢上级来检查工作有伙食相奉也可能得到一些支农拨款；实际投入生产的资源很少。五镇适逢农网改造，该项支出占去17.7%和37.8%.东镇的两个村有道路修建摊派，被算作公益事业。[15]